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제0장 서 론

제0절 연구의 목적

현대사회의 생산기술의 급속한 성장에 따른 고도의 경제성장은 사람들의 소비생활을 풍요롭게 하여 대중소비사회를 성립시켰으나, 소비자의 타율성，종속성을 이용하는 일부 기업의 결함 및 유해한 상품의 제공으로 소비자의 생명과 건강상의 안전성을 침해하거나 경제적 손실을 가져오게 하는 등 소비자피해의 심각성이 증대되고 있다. 소비자보호는 바로 이러한 기업과 소비자사이의 힘의 불균형상태를 시정하기 위한 것이라 할 수 있으며，이에 법적 · 제도적 지원도 소비자의 경제적 약자의 지위를 보완하는데 그 뜻이 있는 것이다. 소비자 개인의 힘만으로는 사업자를 상대로 복잡하고 어려운 소송절차를 진행하기 어려울 뿐만 아니라，소송비용의 부담 및 입증의 곤란 등 사업자를 상대로 분쟁을 해결해 나간다는 것은 매우 어렵고 곤란한 상황이기 때문이다.

소비자안전규제는 민사법적 사후구제책과 달리 사전예방적 행정규제를 통하여 소비자안전을 도모하는 데 그 목적이 있다. 즉，최소한의 안전성이 보증된 상품만이 시장에서 그 존재를 인정받고 그 틀 안에서 소비자가 안심하고 상품을 선택할 수 있는 환경을 조성하는 것이다. 현실적으로 안전문제는 식품, 의약품, 각종 기구, 공산품 등에서 다양하게 나타나고 있다. 이 중에서도 소비자안전과 관련하여 가장 밀접한 관련이 있는 문제는 식품의 안전에 관한 것이다. 식품은 인간의 생명과 신체에 직접적인 영향을 끼치며 가장 지배적인 소비상품이기 때문이다. 우리나라는 경제규모가 커지고 국민소득의 증가로 인한 삶의 질이 향상되면서 식품위생에 대한 관심과 안전한 먹을거리 확보에 대한 소비자들의 관심이 과거와는 비교할 수 없을 정도로 높아지고 있다. 또한 수입국의 다변화, 제조 ‧ 가공방법의

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좀 더 구체적으로 식품안전의 일차적인 책임은 국가에 있다는 것을 전제로 하여, 국가의 기본권보호의무를 통해 식품사업자와 식품소비자 간의 조화를 바탕으로 식품소비자의 안전권 확보에 그 주안점을 두고 우리나라의 전반적인 식품안전법제와 식품행정기관을 분석하여 그 운영에 있어서의 문제점을 도출하고 개선방안을 제시하고자 한다.

본 연구의 결과가 소비자가 식품의 위해로부터 벗어날 수 있는 식품안전법제 및 식품행정기관의 정비에 이바지 할 수 있게 되기를 기대한다.

제1절 연구의 방법과 범위

본 논문의 연구방법은 문헌연구와 현지조사, 인터넷 검색 등의 방법을 사용하였다. 특히 우리나라 식품안전법제와 식품행정기관의 문제점을 연구하는 데는 문헌연구 방법을 주로 활용하였다. 여기서 문헌이란 책, 논문, 인터넷상의 자료, 연구보고서 등을 말한다. 또한 식품안전과 관련한 활동에 대해서는 각 단체의 홈페이지, 행정내부 자료 및 실무자 면담 등을 통해 자료를 수집하였다. 관련기관으로는 보건복지가족부, 농림축산식 품부, 식품의약품안전처, 한국농촌경제연구원, 한국보건사회연구원, 한국보건산업진흥원, 한국소비자원, 한국소비자연맹, 국민권익위원회 등이다. 그런 다음 비교법적인 관점에서는 식품안전관리체계가 잘 정비되어 있는 미국, EU, 일본 등의 식품안전법제와 식품행정기관을 검토하여 우리나라의 식품안전의 확보를 위한 시사점을 도출한다. 본 논문은 다음과 같이 5개의 장으로 구성하였다.

제1장에서는 연구의 목적 및 범위와 방법에 대하여 논한다.

제2장에서는 식품소비자의 주권을 실현하기 위한 전제 조건으로서, 기본권에 관한 소비자 권리를 설명한 다음, 소비자의 8대 권리 중에서 특히 식품소비자의 안전권에 관한 법적 근거를 도출한다. 그리고 국가의 기본권 보호의무를 통해 소비자 안전보호의무를 이론적으로 정립한다.

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제3장에서는 우리나라의 식품안전법제의 현황을 검토한다. 먼저 식품안전의 법 이론적 기초를 개관한 다음, 현행법상의 식품안전법제를 중심으로 논하는 방식을 취하였는 바, ① 우리나라의 식품안전 관련법 및 행정조직 체계, ② 식품안전사고에 대한 사전적 예방 및 소비자에 대한 알권리 보장의 일환으로 정비되고 있는, ‘유통기한표시제도’, ‘유전자표시제도’ 등 각종 식품표시제도, ③ 위험관리의 단계에서 위해요소를 평가할 수 있도록 마련된 검사제도, ④ 식품안전사고에 대한 적절한 대응과 관련하여 식품안전조직 개혁과 맞물려 법제화된 위해(성)평가제도, ⑤ 종래의 위생관리중심의 식품안전관리체계의 한계에 대응하기 위하여 최근 법제화된 위해요소중점관리기준(HACCP)의 순서로 그 현황을 분석한다.

다음으로 외국의 식품안전 관련법제의 현황을 검토한다. 먼저 우리나라의 유사한 법체계를 가지고 있는 일본의 식품안전법제를 분석한 뒤, 우리나라 식품안전 조직체계의 모델이라 할 수 있는 미국의 식품안전법제를 분석하고, 마지막으로 최근 광우병 파동 등으로 전 세계적으로 가장 개혁적인 식품안전법제를 정비하고, 식품안전관리 조직체계의 새로운 모델로 부상하고 있는 유럽연합의 식품안전법제의 현황 등을 분석하고, 우리 법제에의 시사점을 도출한다.

제4장에서는 위와 같은 논의에 기초하여 현행 식품안전법제의 문제점을 지적하고 개선방안을 제시한다.

제5장에서는 본 논문의 결론으로 전체의 내용을 요약한 후 소비자단체의 실무경험자 입장에서 식품소비자 보호의 실효성 확보방안을 제시해 보기로 한다.

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제1장 소비자안전권의 법리

제1절 소비자보호 일반론

. 소비자의 개념 및 특성

소비자안전이나 안전규제를 논하기 전에 우선 소비자의 개념이 무엇인지부터 논해져야 할 것이다. 소비자(Consumer)의 개념은 초기에 경제 및 사회적 측면에서부터 논의되어 왔다. 그러나 현대사회에서는 소비자에 대한 법적인 문제가 나타나면서 소비자의 개념도 새로운 권리의 주체로서 법적으로 논해지기 시작하였다. 소비자의 개념과 관련하여, 소비자의 보호범위를 확장하는 중요한 징표로서 입법적으로 원용된 최종 구매자로서의 지위에 초점을 맞추어 “소비자란 소비생활 물자의 구매자로서 유통과정의 말단에 위치함으로 인하여 기업으로부터 받게 되는 불이익을 더 이상 타인에게 전가할 수 없는 지위에 있는 자”로 정의하기도 하며, 다른 견해는 “소비자란 국민일반을 소비생활이라고 하는 시민생활 측면에서 포착한 것”으로 보면서 거래관계의 주체를 넘어서 국민 일반으로의 확장을 시도하고 있다.

법률적으로 소비자개념의 본질적 요소인 소비자성은 사업자개념과 함께 소비자법의 적용대상을 실정법적으로 결정하는 기술적 장치로서 소비자법의 기초를 이룬다. 현행 ｢소비자기본법｣ 제2호 제1호는 소비자의 개념에 대하여 “사업자가 제공하는 물품 또는 용역을 소비생활을 위하여 사용하는 자 또는 생산활동을 위하여 사용하는 자로서 대통령령이 정하는 자”로 규정하고 있으며, 동법 시행령 제2조는 물품 또는 용역을 생산활동을

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위하여 사용하는 자격 범위에 대하여, “제공된 물품 또는 용역을 최종적으로 사용하는 자와 제공된 물품 등을 농업(축산업 포함) 및 어업활동을 위하여 사용하는 자”를 포함하고 있다. 이 정의에 따르면 소비자의 범위는 구체적인 법률행위 주체에 한정하지 않고 소비생활 전반을 포괄하며, 나아가 특수한 경우에 생산활동의 주체에까지 소비자의 범위는 확장된다.

이와 같은 소비자 개념의 확장은 무엇보다 소비생활뿐만 아니라 경제활동상의 경제적 약자에 대한 보호를 입법자가 염두에 둔 결과로 보이며, 또한 소비자기본법의 법체계적 성격, 즉 소비자보호의 기본법으로서 공 ‧ 사법적 성격이 혼재해 있는 기본적 특성과도 관련된다. 따라서 법적인 의미에서, 특히 소비자기본법상 보호의 대상으로 되는 소비자의 범위는 일반적 의미의 소비자인 ‘소비생활자’와 정책적 고려에 의하여 대통령령이 정하는 ‘정책적 소비자’ 모두를 포함하며, 이념적으로는 적어도 독점자본주의에 희생되는 경제적 ‧ 사회적 약자로서의 소비자라고 할 수 있다.

결국 소비자안전의 대상이 되는 소비자는 ‘미국산 쇠고기 및 쇠고기제품 수입 위생조건 헌법소원심판’에서의 “소비자인 국민의 생명 ‧ 신체의 안전에 관한 기본권”이라는 표현에서나, ｢식품안전기본법｣과 ｢제품안전기본법｣에서의 “국민의 생명을 보호하고, 건강과 재산에 대한 피해를 예방하여”라는 표현에서 볼 수 있듯이, 소비자는 생활자이며 국민일반의 의미라 할 것이다.

소비자는 사적자치의 원리가 지배하는 법률관계속의 합리적인 인간이 아닌 인간다운 생활을 영위하는 구체적인 인간이다. 이 점에서 영리추구를 위한 주체인 사업자와는 다르다. 따라서 소비자는 사업자와의 거래에

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있어서 반드시 경제적인 합리성에 의해서만 행동하지 않고, 사행심 ‧ 허영심 ‧ 비과학성 등과 같은 인간성의 약점을 드러내게 된다. 그리고 소비자가 구입한 상품은 인간의 생활 속에 깊이 파고들기 때문에 만약 당해 상품에 결함이 있는 경우에는 인간의 생명과 신체의 안전에 직접적인 영향을 미치게 된다.

소비자에게 제공되는 상품 중에는 소비자에게 위해를 끼칠 가능성이 있는 것도 적지 않다. 이러한 상품의 위험은 현대사회의 기술진보에 의한 상품의 복잡화 ‧ 기술화에 따른 것으로 소비자가 상품에 대한 위해를 쉽게 식별하지 못할 뿐만 아니라, 피해자 또한 다수 발생하고 있는 것이 현실이다. 정보측면에서 소비자는 상품 ‧ 용역의 정보에 대해서 거의 사업자의 표시나 광고에 의존하고, 기술적 측면에서 소비자는 사업자에 비하여 상품이나 용역의 제조과정과 기능에 대하여 알기 어렵다. 그만큼 소비자는 사업자에 비하여 경제적 약자로서 양자의 지위는 불평등관계인 것이다.

이러한 소비자 특성은 과실책임의 원칙과 사적자치의 원칙이라는 근대 민사법의 원리만으로는 현대사회에서 야기되고 있는 소비자문제 제대로 해결할 수 없음을 역설해 준다. 그럼에도 불구하고 소비자피해를 시민법상의 개별적 해결방식에 따르도록 방치한다면, 그것은 경제 민주화와 사회정의의 관념에 반하다고 하지 않을 수 없다.

Ⅰ. 소비자보호의 법리

0. 소비자보호의 법적 기초

시장에서의 자유경쟁 원리를 계약법적으로 표현한 것이 사적 자치의 원칙이다. 사적 자치원칙이란 개인 상호간의 법률관계의 형식을 원칙적으로

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당사자들의 자기결정에 맡기고 국가는 여기에 직접 개입하지 않는다는 것이다. 사적 자치의 원칙은 거래의 실제에 있어서는 계약자유의 원칙과 과실책임의 원칙으로 나타나게 되는데, 이러한 근대 시민법의 기본원칙인 계약자유의 원칙과 과실책임의 원칙이 바로 소비자보호의 전제로서 그 법적 기초를 이루는 것이다.

계약자유의 원칙은 사인 상호간의 법률관계의 형성을 당사자의 자기결정에 맡기고 국가는 계약 상대방의 선택, 내용결정 및 체결방식에 개입하지 않는다는 것을 의미한다. 이 원칙은 사인은 각자 자신의 욕구와 이해관계를 가장 잘 통찰할 수 있기 때문에 사적인 생활관계의 형성을 그들의 자유로운 의사에 맡겨 놓으면 각자의 이익을 극대화할 수 있을 뿐만 아니라 사회전체의 이익도 가장 잘 조화 될 수 있다는 사고에 기초하고 있다. 또한 이 원칙은 인간의 자기결정권을 표현한 것으로서 인간의 존엄과 가치를 실현하기 위한 불가결의 조건이 되는 동시에 당사자 간의 정당한 이익조정을 위한 법적 수단이 되고 있다.

과실책임의 원칙은 개인이 타인에게 준 손해에 대하여는 그 행위가 위법할 뿐 만 아니라 동시에 고의 또는 과실에 기한 경우에는 책임을 진다는 원칙이다. 이 원칙은 개인이 자유롭게 거래를 한 이상 그로 인해 생긴 손해는 원칙적으로 각자의 책임으로 돌아가게 된다는 자기책임의 원칙을 의미하기도 한다.

자본주의 시장경제체제를 지탱하는 기본원칙이며 근대 시민법의 기본원칙인 계약자유의 원칙과 과실책임의 원칙은 기본적으로 거래주체 지위의 대등성과 입장의 호환성을 전제로 성립하는 것이다. 그러나 실제의 시장에서는 독과점이나 카르텔 등 오늘날 고도자본주의 사회의 구조적 특성에 의해 경쟁이 제한되고 있으며, 따라서 가격기구는 그 정상적인 기능을 발휘하지 못하고 있다.

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특히，소비자와 기업 간의 정보능력, 자금력, 조직력 등의 격차로 인해 소비자의 합리적인 선택은 크게 위협받고 있으며, 양자 간의 거래에서 소비자는 자기의 권리와 이익을 제대로 실현하지 못하는 경우가 많다. 또한 거래과정에서 생명 ‧ 신체 또는 재산에 피해를 받은 경우에 그 피해원인이나 기업의 고의 ‧ 과실을 입증하지 못하여 피해구제를 받지 못하는 경우가 많다. 따라서 근대 사법의 기본 원칙인 계약자유의 원칙과 과실책임의 원칙들은 경제적 강자가 경제적 약자에게 자신의 의사를 일방적으로 강요하는 것을 합법적으로 보장하는 수단이 될 수도 있게 된 것이다.

이는 현대적 법률문제에 대한 근대적 민사책임법리의 한계를 나타내는 것이다. 따라서 국가는 경제적 약자인 소비자의 실질적인 권리와 이익을 보장하기 위하여 자본주의 시장경제체제의 기본원칙인 계약자유의 원칙과 과실책임의 원칙에 중대한 제한을 가하게 되었다. 즉, 계약자유의 원칙을 수정하여 계약내용결정의 자유를 제한하거나 계약의 체결을 강제하기도 하고, 과실책임의 원칙을 수정하여 입증책임을 전환하거나 무과실책임을 인정하기도 한다.

1. 소비자보호의 공법적 접근

시장을 핵심요소로 하는 경제질서의 구축과 사적자치의 구체화로서 계약이라는 법제도의 확립은 사적 이익의 추구가 궁극적으로 공익의 달성에 이바지한다는 고전경제학적인 신념을 바탕으로 한 것이다. 그러나 소비자와 사업자 사이에 발생하는 문제가 사법적인 관계에 모두 포섭될 수 있 다고 보기는 어려우며，때로는 사법적 해결이 최선의 방식이 아닐 수도 있다. 예를 들어 공해물질의 배출에 의하여 공중에게 피해가 발생한 경우 또는 유통과정에 의하여 소비자가 참가하는 최종적인 계약관계에서 제조업자가 이탈하는 경우에 사법적 해결방식이 이를 포괄하는 것에는 한계가

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있다. 또한 소비자에 대한 피해가 실제적인 의미에서 회복 불가능한 것일 때, 소비자 안전의 보호라는 측면에서 사후적인 해결을 의미하는 계약법적 접근은 부차적일 수 있다.

이러한 인식은 소비자에 대한 법적인 보호와 규범적 접근의 필요성을 점차적으로 확대시켜 왔으며，이는 곧 각국의 입법에 반영되었다. 따라서 소비자에 관한 계약법적 보호의 성취와는 별개로 행정적 규제의 현실적 의의가 커져 가는 상황에서 소비자 보호를 위한 공법적 접근，즉 상품의 유통과정의 모든 단계를 포괄하는 행정적 규제의 필요성이 정당성을 얻게 되는 것이다. 이러한 공법적 개입은 국가로 하여금 공공복리에 유해하거나 경제적으로 불만족스러운 결과들을 회피하기 위해 의도하지 않았던 부작용들을 제거하고 오류들을 시정하기 위해 필요한 한도 내에서 개입하게 하는 현대경제사회의 사회국가적 요청인 것이다.

2. 소비자의 권리

. 소비자권리의 개념과 법적성격

소비자권리(consumer right)란 인간의 기본권을 바탕으로 하는 법률학적인 개념으로서 소비자가 인간다운 생활을 영위하기 위하여 공정한 가격으로 양질의 상품이나 용역을 적절한 유통구조를 통해 적절한 시기에 구입 ‧ 사용할 수 있는 권리를 말한다. 이러한 소비자권리의 법적 성격에 관해서는 ① 자유권적 기본권설, ② 사회적 기본권설, ③ 복합적 기본권설 등이 대립되고 있으나, 오늘날 소비자권리는 여러가지 성격을 아울러 가진 새로운 유형의 복합적 기본권으로 보는 것이 다수의 입장이며, 그 헌법적 근거도 다양하다.

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그러나 소비자권리는 소비자의 자유로운 활동 및 단체결성에 대해 방해받지 않아야 한다는 점에서는 자유권적 측면을, 소비자의 활동을 국가가 적극적으로 지원해야 한다는 점에서는 사회권적 측면을, 경제적 약자인 소비자가 국가에 대하여 보호를 청구한다는 점에서는 청구권적 성격을 병유하고 있는 것으로 볼 수 있다. 다만 자유권적 측면과 사회권적 측면의 어느 쪽을 더 강조하느냐에 따라 소비자의 권리를 어느 쪽에 분류하느냐의 차이가 생길 뿐이다.

가. 소비자권리의 헌법적 근거

우리나라는 1980년 헌법에서부터 소비자보호운동에 관한 규정을 둔 이래, 현행 ｢헌법｣ 제124조는 “국가는 건전한 소비행위를 계도하고 생산품의 품질향상을 촉구하기 위한 소비자보호운동을 법률이 정하는 바에 의하여 보장한다”라고 하여 소비자보호규정을 두고 있다. 그러나 헌법의 표현상으로는 소비자보호운동의 보장이므로, 여기에서 바로 소비자권익 내지 권리를 연역해 내기는 어렵다. 따라서 소비자권리의 헌법적 근거를 어디에서 구할 것인가가 문제된다. 이에 대하여 헌법 제124조의 규정을 소비자권리의 헌법적 근거규정으로 보는 견해와, 소비자의 권리를 헌법에서 추론하는 데는 헌법상 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 그리고 인간다운 생활을 할 권리의 규정까지 동원함으로써 소비자 기본권의 확보가 가능하다는 견해가 있다.

전자의 견해는 소비자보호운동은 소비자의 권리를 확보하기 위한 것이기 때문에 소비자보호운동을 보장하는 규정은 당연히 소비자의 권리를 함께 보장한다고 보아야 하며, 어떤 권리의 헌법적 근거는 특별한 다른 이유가 존재하지 않는 한 가장 가까운 조항에서 찾아야 하므로 소비자권리

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의 헌법적 근거는 제124조로 보아야 한다고 한다.

후자의 견해는 소비자권리를 여러 가지 성격을 아울러 가진 새로운 유형의 복합적 기본권으로 보는 것으로 그 헌법적 근거도 다양하다. 특히 이 견해는 ① 인간의 존엄성존중과 행복추구권을 보장한 제10조를 이념적 근거규정으로 하고, ② 소비자보호운동을 보장한 제124조를 부분적인 직접적 근거규정으로 하며, ③ 헌법에 열거되지 아니한 자유와 권리도 경시되지 아니한다는 제37조 제1항을 보완적 근거규정으로 하면서, 제23조 제1항(재산권의 보장), 제26조(청원권), 제30조(범죄피해자구조청구권), 제34조 제1항(인간다운 생활의 보장) 및 동조 제6항(국가의 재해예방과 위험으로부터의 국민의 보호의무), 제36조 제3항(보건에 관한 권리) 등을 간접적 근거규정으로 하여 복합적 기본권으로서 소비자권리를 헌법상 보장하고 있다고 한다.

우리 헌법상 소비자보호는 기본권의 장이 아닌 경제의 장에 규정되어 있다. 따라서 헌법상 소비자보호운동은 소비자권리로서의 이익보호라기보다는 객관적 법질서의 보장으로서 제도보장으로 파악할 수 있다. 그런 의미에서 소비자의 권리를 헌법에서 추론하기 위해서는 헌법상 인간의 존엄과 가치 및 행복추구권, 그리고 인간다운 생활을 할 권리의 규정까지 동원함으로써 소비자 기본권의 확보가 가능하다는 견해가 보다 설득력이 있어 보인다.

나. 소비자권리의 효력

소비자권리는 헌법상의 권리로서 모든 국가권력을 구속하는 대국가적 효력과, 한편으로는 소비자권리의 성격상 사업자에 대해서도 구속력을 갖는 대사인적 효력을 동시에 갖는다. 따라서 소비자는 국가에 대하여 권리를 주장할 수 있고, 국가는 이에 대하여 적극적으로 응할 의무가 있다.

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이에 따라 현행 ｢소비자기본법｣은 소비자의 기본적 권리가 실현되도록 하기 위하여 관계법령을 제정 ‧ 개정 ‧ 폐지하고, 필요한 행정조직을 정비하고 그 운영을 개선하며, 필요한 시책을 수립하고 실시해야 할 뿐 아니라, 소비자의 건전하고 자주적인 활동을 지원 ‧ 육성할 책무를 진다(법 제6조)고 하여 국가 및 지방자치단체의 책무를 규정하였다.

또한 소비자권리는 사인인 사업자와의 관계에서 주로 발생하는 문제라는 점에서 대사인적 효력으로서 사업자는 공급하는 물품 또는 용역에 대하여 소비자보호를 위한 필요한 조치를 강구해야하고, 국가와 지방자치단체의 소비자권익증진에 적극 협조해야 하며, 소비자의 권익증진 관련법령을 준수할 의무가 있다(법 제19조)고 하여 사업자의 책무를 규정하고 있다.

다. 소비자기본법상 소비자권리의 내용

(0) 안전할 권리

소비자는 물품 또는 용역으로 인한 생명 ‧ 신체 또는 재산의 위해로부터 보호 받을 권리가 있다(법 제4조 제1호). 이러한 소비자의 안전할 권리는 소비자가 인간다운 생활을 영위할 수 있도록 하기 위해서는 무엇보다 먼저 생명 ‧ 신체의 안전이 우선되어야 한다는 점에서 소비자의 권리 중 가장 기본적인 권리라 할 수 있다.

따라서 사업자는 안전기준에 적합한 재화를 생산하여야 하며, 재화의 용도에 따라 인체에 유해를 가할 위험이 있는 재화에 대해서는 충분히 그 내용을 설명 하거나 표시하여 피해를 예방할 수 있도록 조치를 취하여야 한다. 국가 또한 재화 등에 대하여 지속적인 검사를 통하여 그 위험성올 시험하고, 위험성이 인식된 경우에는 소비자에게 피해가 발생하지 않도록 유해정보를 공개하거나 재화 등을 수거 또는 폐기하는 등의 필요한 조치를 취하여야 한다.

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현행 ｢소비자기본법｣은 소비자안전을 위한 사전예방제도로서 모든 물품 또는 용역으로 인한 소비자 생명 ‧ 신체 및 재산의 위해를 방지하기 위해서 국가로 하여금 안전기준을 제정하도록 의무화하고 있으며(법 제8조), 소비자안전을 강화하기 위하여 제7장에서 ‘소비자안전’에 관한 별도의 장을 마련하여, 안전취약계층의 우선적 보호(법 제45조), 위해발생우려물품 등의 시정조치(법 제46조), 결함정보의 보고의무(법 제47조), 결함물품 등의 자진수거의무(법 제48조), 결함물품 등의 수거 ‧ 파기 등의 권고(법 제49조), 결함물품 등의 수거 ‧ 파기 등의 명령(법 제50조)을 부과하고 있다. 또한 소비자안전시책을 지원하기 위하여 한국소비자원에 소비자안전센터를 설치하도록 하고 있다(법 제51조).

(1) 알 권리(정보 등을 제공받을 권리)

소비자는 물품이나 용역을 선택함에 있어 필요한 지식 및 정보를 제공받을 권리가 있다(법 제4조 제2호). 오늘날 수많은 상품들은 새로운 소재와 제조방법 및 기술로 생산되기 때문에 소비자들이 제품에 대한 효용성을 높이고 안전한 소비 생활을 영위하기 위해서는 소비자들이 상품내용이나 사용방법 등에 대한 정확한 정보를 가지고 있어야 한다.

소비자의 알 권리의 대상으로 되는 것은 물품이나 용역의 품질 ‧ 성능 ‧내용 ‧ 성분 ‧ 가격 ‧ 거래조건 등 소비자선택에 필요한 모든 정보를 말하며, 이러한 정보 는 안전한 소비생활을 영위하기 위하여 뿐만 아니라 합리적인 선택을 통한 소비자주권의 회복을 위한 전제로서도 중요한 의미를 가지고 있다.

현행 ｢소비자기본법｣에서는 소비자의 알 권리를 근거로 국가의 표시기준의 제정의무(법 제10조), 국가 및 지방자치단체의 소비자에 대한 정보제공의무(법 제13조), 사업자의 표시기준 준수의무(법 제20조 제2항)를

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규정하고 있다. 또한 사업자의 소비자단체 또는 한국소비자원에 대한 자료 및 정보제공 협력의무(법 제18조 제2항)와 함께, 소비자단체와 한국소비자원은 사업자 또는 사업자단체에 대한 자료 및 정보제공요청권(법 제78조)을 규정하고 있다.

(2) 선택할 권리

소비자는 물품을 구입하거나 용역을 이용할 때 거래의 상대방 ‧ 구입 장소 가격 거래조건 등을 자유로이 선택할 권리가 있다(법 제4조 제3호). 소비자의 선택할 권리는 알권리 충족을 전제로 하는 것으로서, 오늘날 독과점 기업들은 시장지배력을 배경으로 소비자들로부터 가격결정이나 그 밖의 거래조건의 결정에 참여할 수 있는 기회를 박탈할 뿐만 아니라, 매스미디어를 이용한 정보의 독점이나 조작을 통하여 소비자의 기호나 판단에까지 영향을 미치고 있다. 따라서 국가는 소비자가 자유롭고 합리적인 선택을 할 수 있도록 독과점이나 공동행위 또는 기업결합 둥과 같은 사업자의 경쟁제한행위를 철저히 규제하여, 소비자의 합리적인 선택을 방해하는 행위를 규제하여야 한다.

현행 ｢소비자기본법｣은 소비자들의 선택할 권리가 보장될 수 있도록 하기 위하여 국가에 대해서는 표시기준 제정의무(법 제10조) 및 거래의 적정화에 대한 의무(법 제12조)를 부과하고 있다. 또한 국가 및 지방자치단체에 대해서는 소비자에 대한 정보제공의무(법 제13조)를 부과하고 있으며, 사업자가 소비자의 합리적인 선택이나 이익을 침해할 우려가 있는 거래조건이나 거래방법을 사용하지 못 하도록 규정하고 있다(법 제19조 제2항).

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(3) 의견을 반영시킬 권리

소비자는 소비생활에 영향을 주는 국가 및 지방자치단체의 정책과 사업자의 사업 활동에 대하여 의견을 반영시킬 권리가 있다(법 제4조 제4호). 개인이나 기업의 경제활동에 직 ‧ 간접적으로 관여하고 있는 국가나 지방자치단체의 정책이 소비자의 권리실현에 도움이 되도록 하기 위해서는 그 정책결정과정에 보다 적극적으로 참여할 수 있도록 배려해야 한다. 더구나 현대사회에서 소비자의 의견을 무시한 사업 활동의 전개는 불가능하기 때문에 사업자는 소비자의 의견을 존중하여야 한다.

현행 ｢소비자기본법｣은 공정거래위원회에 설치된 소비자정책위원회에 소비자대표가 직접 참여하도록 하고 있으며(법 제24조 제3항 제2호), 등록된 소비자단체는 소비자권익과 관련된 시책에 대하여 국가 및 지방자치단체에 건의할 수 있도록 하고 있다(법 제28조 제1항 제1호).

(4) 피해보상을 받을 권리

소비자는 물품이나 용역의 사용 또는 이용으로부터 입은 피해에 대하여 신속 하고 정확한 절차에 의하여 적절한 보상을 받을 권리가 있다(법 제4조제5호). 소비자는 구입하는 물품이나 용역으로부터 생명이나 신체 또는 재산에 피해를 받지 않고 생활하는 것이 가장 이상적이지만 일단 발생한 피해에 대해서는 신속하고 공정한 절차에 따라 적절히 보상받을 수 있어야 한다.

현행 ｢소비자기본법｣은 소비자분쟁해결의 신속 ‧ 공정한 처리를 위해 분쟁해결기준을 마련하도록 하는 한편(법 제16조 제2항) 국가 및 지방자치단체에 대해서는 소비자의 불만이나 피해가 신속 ‧ 공정하게 처리될 수 있도록 관련기구의 설치 등 필요한 조치를 강구하도록 하고 있다(법 제1

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6조 제1항), 또한 사업자에 대해서는 피해보상 및 손해배상의무를 부담하도록 하고 있으며(법 제19조 제5항), 소비자 상담기구의 설치 ‧ 운영에 적극 노력하도록 하고 있다(법 제53조 제1항).

특히 ｢소비자기본법｣에서 새로 도입한 집단분쟁조정제도와 단체소송 제도는 다수의 소비자가 동일하거나 유사한 피해를 입은 경우에 이를 구제받을 수 있게 하여 소비자의 기본적 권리 중 피해보상을 받을 권리를 한층 더 강화하였다. 또한 단체소송은 사업자의 소비자권익 침해행위에 대하여 이를 금지 ‧ 중지시킬 수 있게 됨에 따라 소비자의 안전할 권리 및 안전하고 쾌적한 소비생활환경에서 소비할 권리를 한층 강화될 수 있도록 하고 있다.

(5) 교육을 받을 권리

소비자는 합리적인 소비생활을 영위하기 위해 필요한 교육을 받을 권리가 있다(법 제4조 제6호). 특히 소비자주권시대에 있어서 소비자가 자주적으로 자신의 권리를 행사하고 자신의 책무를 수행하기 위해서는 이에 필요한 역량을 갖추어 야 한다. 이는 소비자의 권리만이 아니라, 소비생활에 따르는 스스로의 책임도 마찬가지로 중요하다는 것이다.

그런데 이러한 소비자교육이 실효를 거두기 위해서는 시장 감시자로서 분별력 있는 소비자 계층이 두터워질 수 있도록, 정규적인 학교교육은 물론이고 소비자 단체 등에 의한 특별교육 및 신문 ‧ 라디오나 텔레비전 등과 같은 매스미디어를 통한 사회교육에서도 소비자교육을 적극적으로 실시할 필요가 있다.

현행 ｢소비자기본법｣은 이 권리를 실현하기 위하여 국가 및 지방자치단체는 소비자의 올바른 권리행사와 판단능력을 높이고 소비자가 자신의 선택에 책임을 지는 소비생활을 할 수 있도록 필요한 교육을 하도록 하고

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있으며(법 제14조), 소비자교육을 소비자단체와 한국소비자원의 주요한 업무로 규정하고(법 제28조 제1항 제4호), 이들 소비자보호 관련기관이 소비자교육을 실시하는데 필요한 지원을 할 수 있도록 규정하고 있다.

(6) 단체를 조직하고 활동할 권리

소비자들은 스스로의 권익을 증진하기 위하여 단체를 조직하고, 이를 통하여 활동을 전개할 수 있다(법 제4조 제7호). 소비자들은 전체로서는 사업자에 대응한 힘의 원천이지만, 개별적으로는 조직화되지 않은 무력한 경제주체이다. 따라서 소비생활에 따른 불만해소, 피해구제를 위해서는 소비자들의 힘을 결집할 수 있는 단체의 결성이 필요하다. 이러한 소비자단체는 국가 및 지방자치단체에 적극적인 소비자보호시책을 강구하도록 요구할 수 있으며, 사업자와의 교섭을 통하여 거래조건이나 거래방법에 대하여 소비자피해가 발생하지 않도록 예방조치를 강구함은 물론, 사후 피해가 발생할 경우 그 구제를 위한 적절한 조치를 강구할 것올 요구할 수도 있고 단체활동을 전개할 수도 있다.

현행 ｢소비자기본법｣은 국가 및 지방자치단체에게 소비자의 건전하고 자주적인 조직 활동을 지원 ‧ 육성하도록 하고 있다(법 제62조 제4호). 그리고 소비자단체의 업무와 역할에 관한 상세한 규정과(법 제28조), 등록된 소비자단체에 대한 보조금지급에 관한 규정을 두고 있다(법 제32조).

(7) 안전하고 쾌적한 소비생활환경에서 소비할 권리

소비자는 안전하고 쾌적한 소비생활 환경에서 소비할 권리를 가진다(법 제4조 제8호). 따라서 사업자는 친환경적 재료의 사용 및 재활용이 가능한 제품으로 재화를 생산하여야 하며, 소비자 역시 재화를 사용한 후 폐기물의 처리에 있어 환경오염을 방지할 수 있도록 최선을 다하여야 한다. 소비자의 쾌적한 환경에서 소비할 권리는 비단 생산단계에서 뿐만

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아니라 소비유통단계에서의 환경 친화성도 포함되기 때문이다.

또한 오늘날 세계적으로도 환경에 대한 소비자 권리의식의 고양이 중요한 과제로 등장하고 있는 바, 현 세대의 소비욕구를 효율적으로 충족시키면서 미래세대 의 소비욕구를 저해하지 않도록 배려하는 소위 지속가능한 소비에 대한 논의가 계속되고 있다. 이는 한정된 지구자원을 절약하고 지구환경의 보전을 위해 독성물질과 폐기물의 발생을 최소화하며, 자원과 상품의 재사용을 증진하여 소비의 환경건전성을 개선함을 의미한다.

현행 ｢소비자기본법｣은 소비자가 쾌적한 환경에서 살 권리를 실현하기 위하여 소비자의 책무를 강조하고(법 제5조), 국가의 환경친화적 소비의 형성 및 증진을 위한 정보제공 의무(법 제13조 제2항)와 사업자의 환경친화적인 기술개발과 자원의 재활용을 위한 노력의무(법 제18조 제3항)를 명시하고 있다. 또한 소비자단체 및 한국소비자원의 업무에 물품 또는 용역의 환경영향에 대한 시험 ‧ 검사를 추가하고 있다(법 제28조 제1항 제2호, 법 제35조 제1항 제2호).

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제2절 소비자안전권

Ⅰ. 소비자안전의 개념

오늘날 과학기술의 발달과 함께 안전이 검증되지 아니한 결함물품이나 생활 유해물질도 증가하고 있고, 국민소득의 증대에 따른 소비자의 삶의 질 향상과 관련된 레저 ‧ 여가상품의 확대 등 소비생활환경이 변화함에 따라 소비자안전의 심각성이 증대되고 있다. 또한 각종의 식품 ‧ 의약품 안전사고, 유전자변형생물체, 각종 제품으로부터의 위해 및 광우병, 조류 및 돼지 인플루엔자, 사스, 신종플루 등 수많은 위험이 상존하고 있다.

소비자안전이란 물품 및 용역의 이용과 관련하여 발생할 수 있는 제반 위해로부터 소비자의 생명 ‧ 신체 및 재산상의 손실을 최소화할 수 있는 유 ‧ 무형의 제반시스템 및 조치를 말한다. 즉, 소비자가 소비자거래에 의한 소비생활로부터 생명 ‧ 신체 및 재산상의 위해를 받지 않고 안전한 소비생활을 보장받는 것이다. 그러나 절대적인 안전이란 현실적으로 불가능하므로 소비자의 안전은 위험발생의 염려가 전혀 없는 것이라기보다는 소비자가 위험발생의 예방이 불가능하거나 이를 회피하기 위하여 기술적으로나 경제적으로 어려움과 많은 비용이 필요로 하는 경우에 이러한 위험으로부터 회피할 수 있는 상태라고 할 수 있다.

Ⅱ. 소비자안전권의 헌법적 근거

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넓은 의미의 안전에 관한 권리는 기존의 헌법상의 기본권을 통해 보호되고 있지만，우리나라 헌법이 다른 나라의 헌법들과 달리 상대적으로 보다 자세하게 규정되어 있는 기본권목록 때문에 많은 헌법상 보호법익들이 명시적으로 보장되고 있음에도 불구하고, 생명과 신체에 대한 침해에 대해서 만큼은 불명확하여 학설의 논란이 발생하고 있다. 그러나 인간은 생명이나 신체의 위험으로부터 자신을 보호하려는 본능을 가지고 있으며，소비자 역시 인간이기 때문에 소비자가 생명이나 신체상의 피해를 입지 않고 안전해야 할 권리는 소비자의 가장 기본적인 권리라고 할 수 있다. 따라서 헌법상 안전에 관한 기본권을 다른 기본권으로부터 분리시켜 독자적으로 논의할 수 있는 영역은 개인의 생명과 신체에 대한 권리 정도로 좁힐 수 있다.

소비자안전의 대상이 되는 생명 ‧ 신체의 안전에 관하여，우리 헌법상 생명 ‧ 신체에 대한 침해로부터 안전한 보호를 인정한 명시적인 근거는 없다. 따라서 안전권에 관한 근거를 어디서 찾느냐가 문제된다. 그러나 기본권은 그 자체가 이미 헌법적 가치를 갖는 국민의 자유와 권리를 의미하기 때문에 안전권의 헌법적 근거는 여러 규정에서 도출해 낼 수 있다.

무엇보다도 먼저 헌법 전문은 “우리들과 우리들의 자손의 안전과 자유와 행복을 영원히 확보할 것을 다짐하면서”라고 하여 안전, 자유 및 행복을 헌법의 기본적인 원리로 선언하고 있다. 이 원리는 국가의 침해금지의무와 함께 국가로 하여금 국민의 안전을 보호하고 이를 실현할 의무를 부여하고 있는 것이다.

또한 헌법 제10조는 “모든 국민은 인간으로서의 존엄과 가치를 가지며, 행복을 추구할 권리를 가진다. 국가는 개인이 가지는 불가침의 기본적 인권을 확인하고 이를 보장할 의무를 진다.”고 규정하여，모든 국민이 인간

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으로서의 존엄과 가치를 지닌 주체임을 천명하고, 국가권력이 국민의 기본권을 침해하는 것을 금지함은 물론 여기서 더 나아가 적극적으로 국민의 기본권을 보호하고 이를 실현할 의무가 있음을 선언하고 있다.

신체의 안전에 관한 권리는 인간의 존엄과 가치의 근간을 이루는 기본권일 뿐 만 아니라，특히 헌법 제12조 제1항 전문에서 “모든 국민은 신체의 자유를 가진다.” 라고 규정하여 신체의 안전성이 침해당하지 않을 권리를 강조하고 있으며，헌법 제36조 제3항은 “모든 국민은 보건에 관하여 국가의 보호를 받는다.”라고 규정하여 질병으로부터 생명 ‧ 신체의 보호 등 보건에 관하여 특별히 국가의 보호의무를 강조하고 있다. 기타 헌법 제34조 저1항의 인간다운 생활을 할 권리와，헌법 제34호 제6항의 재해로부터 국가의 안전보호의무，그리고 헌법 제35조의 환경권에 대해서도 안전권의 근거를 도출할 수 있다. 따라서 소비자안전권은 헌법상 보장된 기본권의 일종이라 할 수 있다.

Ⅲ. 소비자안전권의 기본권적 의의

기본권으로서 소비자의 안전권은 국가 이외의 제3자로부터 기본권침해에 대한 법익의 보호를 추구하는 권리이다. 여기서 제3자를 기본권의 주체로 국한할 것인가，아니면 자연력과 같은 권리주체가 아닌 제3자의 위험요인도 포함할 것인가가 문제될 것이다. 그러나 소비자의 안전권은 기본권의 주체를 벗어나 모든 재해로부터의 안전까지 무제한적이라 할 수는 없으므로 인적 재해로부터의 안전권이 핵심이라고 보아야 할 것이다.

또한 안전권이 국가가 사인간의 관계를 형성적으로 관리하는 모든 법질서에서 나타나는 위험에 대해 성립할 수 있는가의 여부도 문제된다. 그러나 기본권보호 의무가 사인 간에 형성되는 모든 법적 관계에 적용되는 것

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은 아니다. 이 점에서 국가의 기본권보호의무와 기본권의 제3자적 효력은 구별된다. 기본권의 제3자적 효력은 사인상호간의 관계에서 기본권이 효력을 가질 수 있는가 하는 문제와，기본권효력을 가진다면 어떻게 효력을 미치는가가 문제인데 대하여, 국가의 기본권 보호의무는 국가가 기본권보호자로서 가해자- 국가- 피해자 사이의 3각관계를 중심으로，국가가 사인에 의한 타인의 기본권적 법익에 대한 위법한 가해를 보호하는 문제이다. 다만, 사법관계에 있어서는 기본권의 제3자적 효력을 전제로 국가의 기본권보호의무가 논의될 수밖에 없다.

칼 슈미트(Carl Schmitt)나 에른스트 포르스트호프(Ernst Forsthoff)가 법치국가와 사회국가를 대립하는 쌍으로 보아 적어도 헌법의 차원에서는 자유와 사회적 안전이 양립할 수 없다고 주장한 적이 있으나, 이후 사회적 기본권은 자유의 평등，평등한 자유로 언식되어 결과적으로 자유의 외연을 넓히고 보다 기름지게 하고 있다. 기본권을 국가로부터의 자유라는 관점에 얽매이지 않고 이해한다면 안전권의 문제 역시 인간과 시민의 자유를 확대하는 데 적극적으로 기여할 것이다. 사회적 기본권이 기아로부터의 자유를 의미하였듯이 안전권은 “공포로부터의 자유(Freiheit von Furcht)”로 자리매김하게 될 것이다.

현행 ｢소비자기본법｣은 종전 ｢소비자보호법｣에서의 소비자안전 관련규정을 체계적으로 재정비하여 소비자안전을 강화하는 소비자안전에 관한 별도의 장을 신설 하였다. 그리하여 소비자기본법은 제4조에서 모든 물품 또는 용역으로 인한 생명 ‧ 신체 또는 재산에 대한 위해로부터 소비자가 보호받아야 한다는 소비자의 안전할 권리를 선언하고, 안전할 권리를 실질적으로 보장하기 위한 다수의 실체적 초항을 두고 있다.

최근에는 식품 안전의 중요성을 강조하여 식품위생법과는 별도로 식품 안전기본법을 제정하여 식품의 안전에 관한 국민의 권리 ‧ 의무와 국가

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2. 국가의 안전보호의무의 의의

근대 입헌주의헌법 하에서의 국가는 국가권력으로부터 국민의 자유와 안전을 지켜주는 소극국가의 역할로 한정되었으나, 현대 복지주의헌법 하에서의 국가는 국민의 복지와 안전을 위하여 국가를 통한 자유를 보장하기 위하여 국가의 적극적 역할이 강조되고 있다. 바로 이러한 국가의 기능변천과 함께 국가의 안전보호 의무는 위험방어가 아니라 현 상태의 개선을 목적으로 하는 사회국가의 원칙에 의하여 제공되는 국가의 촉진의무와 각종의 위험요인으로부터 국민의 안전을 보호해야한다는 의미를 가진다.

국가의 (기본권)안전보호의무는 헌법상 보장되는 (기본권)안전을 제3자인 사인에 의한 위법한 가해나 가해의 위험으로부터 국가가 보호해야 하는 의무이다. 이는 국가와 가해자 및 피해자라고 하는 3각관계가 중심을 이루는 개념으로서 동등한 기본권주체들의 기본권영역들을 상호획정하고，그렇게 획정된 영역에서 타 기본권주체의 행위나 영역으로부터 나오는 기본권적 법익에 대한 위험을 억제하여 각 기본권주체가 자신의 기본권을 원만히 행사할 수 있도록 법질서를 형성 또는 유지해야 할 국가의 의무이다. 즉，안전부분에서 국민의 인권을 침해해서는 안 될 뿐만 아니라 국가가 국민의 기본권 실현을 위해 노력하고, 제3자 로부터 발생할 수 있는 기본권 침해도 국가가 적극적으로 방어해야 할 의무를 진다는 것이다. 이러한 국가의 안전보호의무의 법적 성격은 국가의 안전보호의무를 헌법에 명시적으로 규정하고 있음에 비추어 볼 때，단순한 도덕적 ‧ 윤리적 의무가 아니라 규범적 의무라고 보아야 한다. 이는 국가가 안전보호의무를 이행하지 않을 경우 그 위반에 대한 법적 책임의 추궁이나 그 이행을 확보하는 법적 수단을 강구할 수 있음을 의미한다. 따라서 안전보호의

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무의 이행여부는 헌법재판소의 규범통제에 있어서 위헌성판단의 기준이 될 수 있다.

3. 현대사회에서의 국가의 안전임무

21세기 헌법국가에서 인간은 모든 위험원인으로부터 국가의 보호를 필요로 한다. 현대사회에 있어서 국가의 임무는 개인의 자유를 보장하는 것뿐만 아니라 제 3자로부터 침해당할 수 있는 국민의 안전을 보장하는 것이다. 즉, 국가는 국민의 안전을 위협하는 행위에 대해서 전면적으로 금지시키거나，다른 경우엔 국가에 의한 엄격한 허가절차를 거치게 하고, 한편으로는 국민의 행위에 국가가 재정적으로 간섭하거나 다른 방법으로 지원을 하는 것이다.

이처럼 현대사회에서 국가의 안전임무는 국가를 통한 법치국가의 안전보장형태와 적극적인 자유보장을 위한 강력한 방향전환을 통하여 국가의 보장책임에 대하여 강조한다. 즉，현대사회에서는 안전을 확보하기 위하여 기존의 법률을 개정하거나 새로운 법률을 제정하여 국민의 안전을 보호하여야 한다. 입법자는 그러한 보호의무를 통하여 사인으로부터 기본권적 법익을 보호하기에 적합하고 충분한 규범들을 마련할 의무를 지고 있는 것이다.

기본권은 우선적으로 국가권력에 의한 침해로부터 기본권적언 권리를 방어할 수 있는 주관적 권리를 의미하며, 이러한 주관적 권리로서의 방어권은 개인의 자유와 권리를 보호하기 위하여 국가의 권력행사를 제한하는 성격을 가진다. 따라서 자유주의 법치국가는 국가로부터 소극적 자유의 침해방어를 위해 국가의 임무를 제한하는 데에만 염두를 두었기 때문에 각종의 위해와 위험으로부터 안전보장자로서 국가의 역할을 다하지 못했

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다. 그러나 현대사회는 국가의 공권력으로부터의 침해뿐만 아니라 다양한 분야에서의 사회세력으로부터 국민의 안전이 위협되고 있으며 그에 따라 개인의 자유와 국민의 안전을 확보하도록 하는 노력이 필요하다. 더구나 현대사회는 국민들의 생활관계가 매우 복잡해지면서, 다종다양하게 국민상호간에 기본권적 이익의 충돌가능성이 증대됨에 따라 오늘날 사회적 법치국가에서의 국가의 활동은 국민의 생활영역에서 발생하는 상반되는 이익을 세분화된 규율을 통해 조정함으로써 그의 질서기능을 수행하는 포괄적인 사회적 형성임무를 갖는 것이다.

따라서 현대사회에서 국가의 안전임무는 근대국가시절의 국가로부터의 자유보장이라는 소극적인 질서유지의 범위에서 벗어나 국가를 통한 법치국가의 적극적 자유보장을 위한 국가의 보장책임에 강조를 두게 되었다. 즉，현대의 위험사회(Risikogeselischaft) 속에서는 위험을 예방적으로 방지하여 국민의 안전을 보호해야 하는 것이 국가의 임무가 된 것이다. 그리하여 자유주의 법치국가시대에 소멸된 국가의 안전임무는 헌법상 ‘안전에 관한 기본권’의 근거로 기본권보호의무로 발전하게 된 것이다.

그러므로 위험사회라 불리는 현대사회의 가장 큰 화두는 국민의 생명과 직결 된 ‘안전(Sicherheit)확보’에 있다. 결국 국가로부터의 자유와 사적 영역에서의 안전확보가 국가의 안전과제의 관건이라고 할 것이다. 자유주의적 입헌주의 시대에서는 존재하지 않았던 새로운 유형의 위험이 확산되고 있는 현실 속에서 국가는 새로운 위험에 대처할 것을 요구받고 있기 때문이다.

4. 관련 판례의 검토

국가의 기본권보호의무 이론은 독일의 연방헌법재판소 판례를 중심으로

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발전하여 왔으며, 이는 우리나라 헌법재판소에서도 수용되었다. 다음에서 살펴 볼 ‘미국산 쇠고기 및 쇠고기제품 수입위생조건 헌법소원심판’은 국민의 생명 ‧ 신체에 대한 안전권과 함께 국가의 기본권보호의무를 인정한 사례이다.

다. 사건의 개요

2006년 3월 6일 당시 농림부장관은 가축전염병예방법 제34조 제2항에 근거하여 미국산 쇠고기 수입의 위생조건에 관한 고시를 제정 ‧ 공포하였다. 개정 전 고시는 수입이 가능한 미국산 쇠고기의 범위를 30개월령 미만 소에서 생산된 지육(carcass)으로부터 뼈를 제외한 골격근육(deboned skeletal muscle meat)으로 제한하고(제1조)，모든 연령의 소의 뇌(brain), 눈(eye), 척수(spinal cord), 머리 뼈(skull), 척주(vertebral column), 편도(tonsil), 회장원위부(distal ileum) 및 이들로부터 생산된 단백질 제품을 특정위험물질(Specified Risk Materials, SRM) 로 규정한 다음, 미국산 쇠고기의 한국 수출에 있어서는 특정위험물질올 제거하여 수출하도록 하고，미국의 수출 작업장이 특정위험물질을 한국에 선적하였을 경우 한국이 수입중단 포치를 취할 수 있도록 하였다.

2003년 12월 미국에서 소해면상뇌증(속칭 광우병)이 발생하여 쇠고기 수입이 중단된 이후 2006년 10월 개정 전 고시에 따라 수입이 재개되었으나，그 후 여러 차례에 걸쳐 개정 전 고시에 위반된 사례가 발견되자 정부는 2007년 10월 경 검역 및 수입을 전면 중단조치 하였다. 한편 미국은 2007년 5월 국제수역사무국(Office International des Epizooties，OIE)으로부터 ‘소해면상뇌증 위험통제 (Controlled BSE Risk)국가’의 지위를 획득하였고, 이에 따라 우리 정부와 미국 정부는 위 개정 전 고시를 개정 하기 위한 협상을 진행하였는데，2008년 4월 18일 타결된 위 협상

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의 골자는 1단계로 30개월령 미만 소의 뼈를 포함하여 쇠고기 수입을 허용하고，2단계로 미국의 사료 금지조치가 강화될 때(연방관보 공포 시) 30개월령 이상의 쇠고기도 수입을 허용하면서，30개월령 미만 소의 부위 중 수입이 금지되는 특정위험물질의 범위를 축소하는 것이었다.

정부는 미국산 쇠고기 수입에 대한 여론이 악화되자 미국과의 추가협상을 통하여 2008년 6월 2일 위 고시 개정안에 부칙 제7항 내지 제9항을 신설하고 2008년 6월 26일 농림수산식품부 고시 제2008- 15호 ‘미국산 쇠고기 수입위생 조건’을 관보에 게재하여 공포하였으며，2008년 4월 22일 위 협상 결과에 따라 농림수산식품부 공고 제2008- 45호로 미국산 쇠고기 수입위생조건 고시 개정안을 예고하자, 청구인들은 위와 같이 예고된 고시 개정안이 청구인들의 기본권을 침해하여 헌법에 위반된다는 취지로 헌법소원심판을 청구하였다.

라. 결정 요지

가) 2008년 6월 26일 농림수산식품부 고시 제2008- 15호 ‘미국산 쇠 고기 수입위생조건’과 국민의 생명‧신체의 안전에 대한 국가의 기본 권보호의무

소해면상뇌증의 위험성，미국 내에서의 발병사례, 국내에서의 섭취가능성을 감안할 때 미국산 쇠고기가 수입- 유통되는 경우 소해면상뇌증에 감염된 것이 유입되어 소비자의 생명 ‧ 신체의 안전이라는 중요한 기본권적인 법익이 침해될 가능성을 전적으로 부정할 수는 없으므로，국가로서는 미국산 쇠고기의 수입과 관련하여 소해면상뇌중의 원인물질인 변형 프리은 단백질이 축적된 것이 유입되는 것을 방지하기 위하여 적절하고 효율적인 조치를 취함으로써 소비자인 국민의 생명 ‧ 신체의 안전을 보호 할 구체적인 의무가 있다.

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나) 이 사건 고시가 청구인들의 생명 ‧ 신체의 안전을 보호할 국가의 의무를 명백히 위반하였는지 여부(소극)

이 사건 고시가 개정 전 고시에 비하여 완화된 수입위생조건을 정한 측면이 있다 하더라도, 미국산 쇠고기의 수입과 관련한 위험상황 등과 관련하여 개정 전 고시 이후에 달라진 여러 요인들을 고려하고 지금까지의 관련 과학기술지식과 OIE 국제기준 등에 근거하여 보호조치를 취한 것이라면, 이 사건 고시상의 보호조치가 체감적으로 완벽한 것은 아니라 할지라도, 위 기준과 그 내용에 비추어 쇠고기 소비자인 국민의 생명 ‧ 신체의 안전을 보호하기에 전적으로 부적합하거나 매우 부족하여 그 보호의무를 명백히 위반한 것이라고 단정하기는 어렵다.

마. 검토

헌법재판소는 인간의 존엄과 가치(헌법 제10조), 생명 ‧ 신체의 안전에 관한 헌법상 권리, 보건에 관한 국가의 보호의무(헌법 제36조 제3항) 등을 국가의 기본권보호의무의 근거로 들면서，“국민의 생명 ‧ 신체의 안전이 질병 등으로부터 위협받거나 받게 될 우려가 있는 경우 국가로서는 그 위험의 원인과 정도에 따라 사회 ‧ 경제적 여건 및 재정사정 등을 감안하여 국민의 생명 ‧ 신체의 안전을 보호하기에 필요한 적절하고 효율적인 입법 ‧ 행정상의 조치를 취하여 그 침해의 위험을 방지하고 이를 유지할 포괄적인 의무를 진다”고 하였다.

이 사건에서 다수의견이 국가가 국민의 생명 ‧ 신체에 대한 기본권을 보호할 의무가 있다고 하면서 미국산 쇠고기 고시에 대해 제기한 청구인들의 헌법소원 청구가 적법요건을 갖추었다고 인정한 것은 미국산 쇠고기

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수입으로 인해 기본권침해가 발생할 수 있는 가능성을 긍정한 것으로서, 미국산 쇠고기 수입을 통한 ‘위험상황’을 배제할 수 없다는 주장을 받아들인 점에 의의가 있다.

기본권보호의무위반에 대한 심사기준에 대해서는 “국가가 국민의 생명‧신체의 안전에 대한 보호의무를 다하지 않았는지 여부를 헌법재판소가 심사할 때에는 국가가 이를 보호하기 위하여 적어도 적절하고 효율적인 최소한의 보호조치를 취하였는가 하는 이른바 ‘과소보호금지원칙’의 위반여부를 기준으로 삼아, 국민의 생명 ‧ 신체의 안전을 보호하기 위한 조치가 필요한 상황인데도 국가가 아무런 보호조치를 취하지 않았든지 아니면 취한 조치가 법익을 보호하기에 전적으로 부적합하거나 매우 불충분한 것임이 명백한 경우에 한하여 국가의 보호의무의 위반을 확인해야 한다.”고 하였다. 다만 헌법재판소는 국가가 국민의 생명 ‧ 신체의 안전을 보호 할 의무를 진다 하더라도 국가의 보호의무를 입법자 또는 그로부터 위임받은 집행자가 어떻게 실현하여야할 것인가 하는 문제는, 원칙적으로 권력분립과 민주주의의 원칙에 따라 국민에 의하여 직접 민주적 정당성을 부여받고 자신의 결정에 대하여 정치적 책임을 지는 입법자의 책임범위에 속한다고 하였다.

그러나 이 사건 청구를 인용해야 한다는 소수의견에 의하면 ‘위험상황’이 존재할 뿐만 아니라 그에 대처하는 국가의 ‘보호조치’가 불충분하므로 이는 기본권침해에 해당한다고 보고 있다, 이것은 소비자안전을 포함한 현대사회의 다종다양한 위험상황에 대해 국가가 어느 정도의 보호의무를 지는지，나아가 그 보호의무의 준수여부를 헌법재판소가 어떤 방식과 어느 정도의 강도로 심사할 수 있는 지에 대한 다양한 입장과 고민을 잘 드러내 보여주고 있다고 할 것이다.

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제2장 우리나라와 외국의 식품안전규제법제 현황

제2절 서 설

이 장에서는 우리나라와 외국의 식품안전규제법제 관하여 논의할 것이다. 과학기술의 발전 및 환경오염 등으로 식품안전사고는 지속적으로 증가하고 있으며, 이에 비례하여 식품안전에 대한 관심도 날로 증대되고 있다. 식품의 안전성을 확보하는 것은 국민전체의 건강 및 안전과 직결된 문제로서 사회질서의 유지와 공공복리의 향상을 위해 필수적인 요소이다. 이처럼 중요한 식품의 안전에 대한 것은 소비자안전 분야 가운데 최근 가장 많은 주목을 받고 있는 분야이다.

이러한 식품안전규제법제에 논하기 위하여 먼저 식품안전의 이론적 기초로서 식품안전의 이론적 기초를 검토한 후, 식품안전규제법제의 현황에 대해 검토한다. 식품안전규제법제는 식품안전 관련법 및 행정조직의 체계와 식품안전규제수단으로 구분하여 논의한다. 식품안전규제수단의 경우 본 장에서는 ｢식품안전기본법｣과 ｢식품위생법｣을 중심으로 우리나라의 식품안전법제의 현황을 검토한다. 그 밖의 ｢농수산물품질관리법｣, ｢축산물위생관리법｣ 등 관련법은 필요에 따라 검토하는 방법을 취하기로 한다.

제3절 식품안전의 이론적 기초

식품안전이 확보되기 위해서는 식품 생산에서 소비에 이르는 전 과정에서 건강에 유해한 위해요인에 제거되어야 한다. 건강에의 위해성 여부는 과학적 근거에 입각하여야 한다. 이러한 측면에서 식품안전정책이 갖추어야 할 기본원칙과 동 원칙이 구현되기 위해서 식품안전정책에서 반드시 필요한 요

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소가 무엇인지를 분석하는 것은 매우 중요하다.

Ⅳ. 식품안전정책의 기본원칙

4. 푸드체인 일괄관리(from Farm to Table) 원칙

푸드체인 일관관리(from Farm to Table)원칙은 식품안전성 확보를 위해서는 식품의 생산단계에서부터 가공 ‧ 유통 ‧ 소비단계에 이르는 모든 푸드체인의 위해요소가 일관되게 관리되어야 한다는 원칙이다. 이는 식품은 생산단계에서부터 위해요인이 존재하고, 유통단계를 거치면서 새로운 위해요인이 추가되므로 단계별로 발생하는 위험을 명확히 파악하고, 확실한 정보전달체계구축을 통해 식품안전을 통합하여 관리하여야 한다는 것을 의미한다. 동 원칙은 단계별 안전관리의 의사결정과정을 투명하게 공개하고, 단계별 종사자의 안전관리에 대한 역할과 책임을 규명함으로써, 소비자에게 신뢰를 제공해야 함을 전제로 한다.

최근, 동 원칙에 의한 식품안전관리제도가 많이 도입되고 있다. 우수농산물관리제도(GAP, Good Agriculture Practices)는 농산물의 생산에서부터 수확후 처리단계까지의 안전성을 일관되게 관리하는 제도이며, 위해요소중점관리기준제도(HACCP, Hazard Analysis and Critical Control Point)와 우수제조관리기준제도(GMP, Good Manufacturing Practices)는 가공단계에서의 식품위해요소관리제도이다. 우수위생관리제도(GHP, Good Hygiene Practices)는 유통 및 판매단계에서의 안전성 관리제도이며, 회수제도(Recall System)는 최종 소비 및 소매단계에서의 안전성 관리제도이다. 푸드체인의 모든 단계의 위해를 추적 ‧ 관리하는 제도로는 이력추적 관리제도(Traceability)가 있다.

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이 시스템은 2009년부터 지식경제부가 추진하는 사업으로 대한상공회의소가 주관하고 식품의약품안전처, 환경부, 기술표준원 등이 후원하여 식품분야에도 적용되고 있는 것이다. 이것은 여러 정부기관에서 판정한 위해상품의 정보를 대한상공회의소의 상품정보사이트(코리안넷)로 보내고 판매자들이 이 정보를 전송받아 온라인 상품판매 또는 매장 계산대에서 위해상품의 판매가 원천적으로 차단 내지 중지되도록 하는 시스템이다. 식품의약품안전처 업무계획에 따르면 이 시스템의 적용범위를 점차 확대해 나갈 것으로 보인다.

한편, 위의 위해상품 판매 자동차단시스템을 설치비용 등의 이유로 단기간 내 도입하기 어려운 영세소매점 등에 대해서는, 스마트폰앱(“식품안전파수꾼”)을 활용하여 제품의 바코드 또는 제품명 등으로 부적합 식품(회수/판매중지 대상식품) 여부를 직접 조회, 확인할 수 있는 시스템 이 도입되기도 하였다.

식품안전의 문제가 다양한 분야에서 복잡한 양상으로 전개되고 있으므로, 위와 같은 첨단 전자정보시스템을 적극 활용하여 식품안전사고 등을 사전에 효과적으로 차단하고 식품 관리의 효율성을 제고하는 일은 향후의 식품안전행정에 시사하는 바가 크다. 그런데 현재까지 이러한 첨단전자시스템의 도입과 활용의 문제가 법제적으로는 전혀 뒷받침되고 있지 못한 것은 문제라고 본다. 향후 식품안전분야에 첨단 전자정보시스템을 보다 적극적으로 도입하여 활성화하기 위해서는, 무엇보다도 그 실정법적 근거를 설정하여 행정적 ‧ 재정적으로 지속적이고 유효한 뒷받침이 가능하도록 하고, 시스템 운용에 따른 여러 가지 법적 문제들도 미연에 예방하거 나 해소할 수 있는 법제의 정비가 필요할 것으로 판단된다.

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Ⅴ. 식품안전규제법제 체계화 기준

식품안전규제법제 체계화 기준은 크게 두 가지 요소를 생각할 수 있다. 하나는 식품행정체계를 어떠한 기준에 의해 분류할 것인가의 문제이며, 다른 하나는 식품행정기관의 조직을 어떻게 구성할 것인가의 문제이다.

6. 행정체계 기준

지금까지 식품행정체계를 유형화하기 위한 접근방법은 크게 3가지로 나누어진다. 먼저, 식품형성단계별로 행정조직을 구성하는 방법이다. 일반적으로 식품은 생산단계, 출하단계, 가공단계, 유통단계 등을 거쳐 최종 소비자에게 전달된다. 동 방법은 각 단계별로 문제점을 분석하고 대책을 마련하는데 유용하다. 그러나 동 방법은 생산자 중심의 행정체계이다.

다음은 품목별로 행정조직을 구성하는 방법이다. 식품은 크게 농산물, 수산물, 축산물, 가공식품 등으로 구분할 수 있다. 따라서 행정조직도 품목별로 구성하는 형태이다. 그러나 이러한 조직형태도 소비자보다는 생산자중심의 행정조직체계로 볼 수 있다.

마지막으로 식품의 위험분석체계에 따라 식품안전 행정체계를 구축하는 것으로, 소비자중심의 행정조직체계라 할 수 있다. 여기서는 식품안전업무를 크게 위험평가업무와 위험관리업무, 그리고 위험에 대한 정보교환업무로 구분하고, 이러한 업무를 담당하는 기관이 서로 독립적으로 업무를 수행하되, 유기적인 협조체제가 이루어져야 식품안전이 확보될 수 있다고 한다.

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7. 행정조직 기준

행정조직 구성형태는 일반적으로 식품안전수준 등에 따라 국가별로 달리한다. 유엔식량농업기구(FAO, United Nations Food and Agriculture Organization)/세계보건기구(WHO, World Health Organization)는 식품행정조직형태를 다원형(Multiple Agency System), 단일형(Single Agency System), 통합형(Integrated System) 등 크게 3가지로 구분하고 있다. 다원형은 식품의 품목별(농 ‧ 축 ‧ 수산 ‧ 가공 ‧ 수입식품), 또는 형성단계별(생산 ‧ 가공 ‧ 유통)로 나누어진 복수의 기구가 분리된 식품안전정책을 수행하고, 결과에 대한 책임도 각자가 지는 유형이다. 단일형은 식품안전에 대한 모든 책임이 하나의 식품통제기구에 놓여있는 체제이다. 통합형은 농장부터 식탁까지(from farm to table)의 일관성 있는 식품행정체계의 식품체인(food chain)을 유지하도록 하기 위해 조정 ‧ 감시기구를 설치하되, 실제적인 집행에는 개입하지 않는 형태이다. 통합형체계에서는 중앙정부 차원에서 통합업무를 수행하는 것과 기존에 존재하는 다원적 기구가 책임을 가지고 수행하는 것으로 크게 나눌 수 있으나, 업무의 성격에 따라 다르다. 그러나 문제는 통합체계를 형성할 때 조정기구의 성격이다. 조정기구의 성격이 단순한 자문기구에 불과할 경우에는 여전히 다원형으로 보아야 하며, 조정기구가 집행업무까지 하게 되면 단일형으로 볼 수 있기 때문이다. 따라서 통합체계를 형성할 때 조정기구의 기능과 역할의 범위가 매우 중요하다.

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또한 위험관리와 위험평가에 대한 정책을 조정기구에서 수립할 때, 위험평가와 위험관리 기능이 분리될 수도 있고 통합될 수도 있다. 그러나 위험관리와 위험평가를 수행하는 기관이 통합되어 있다 하더라도 이를 다원형기구 ‧ 단일기구 ‧ 통합체계라고 단정할 수는 없다. 왜냐하면, 위험관리와 위험평가를 통합하는 것은 식품안전의 효율성을 염두에 두는 것이며, 위험관리와 위험평가를 분리하는 것은 정치적 압력으로부터 자유롭고 객관적으로 업무를 수행할 수 있도록 하기 위한 것이기 때문이다.

행정조직 구성형태 기준은 식품위험 발생시 그 책임 소재가 어디에 있는가, 식품안전정책에 대한 의사결정, 집행, 감시 ‧ 감독 등의 기능이 분리되어 실질적인 업무수행이 이루어지고 있는가, 식품관리를 책임지는 기관이 예산 요구권과 인사권이 있는 독립기관인가, 아니면 부처의 산하에 있는 소속기관인가 등을 종합적으로 고려하여 판단한다.

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제4절 우리나라의 식품안전규제법제

Ⅴ. 식품안전 관련법 및 행정조직의 체계

7. 식품안전 관련법의 체계

마. 현황

우리나라 식품안전 관련법의 체계는 아래 [표 1]에서 보는 바와 같이 ｢식품안전기본법｣을 상위법으로 하여 9개 기관을 소관부처로 하는 소관 법률 28개 하위법률이 있다. 하위법률은 「식품위생법｣(법률 제11819호, 2013.5.22.,일부개정),「건강기능식품에 관한 법률｣(법률 제12669호, 2014.5.21.,일부개정),「어린이 식생활안전관리 특별법｣(법률 제12671호, 2014.5.21.,일부개정),「감염병의 예방 및 관리에 관한 법률｣(법률 제11645호, 2013.3.22.,일부개정),「국민건강증진법｣(법률 제11973호, 2013.7.30.,일부개정),「식품산업진흥법｣(법률 제11989호, 2013.7.30.),「농수산물품질관리법｣(법률 제12604호, 2014.5.20.,일부개정),「축산물위생관리법｣(법률 제11989호, 2013.7.30.,일부개정),「가축전염병예방법｣(법률 제12048호, 2013.8.13.,일부개정),「축산법｣(법률 제12436호, 2014.3.18.,일부개정),「사료관리법｣(법률 제11690호, 2013.3.23.),「농약관리법｣(법률 제12426호, 2014.3.18.,일부개정),「약사법｣(법률 제12450호, 2014.3.18.,일부개정),「비료관리법｣(법률 제11502호, 2012.10.22.,일부개정),「인삼산업법｣(법률 제11690호, 2013.3.23.),「양곡관리법｣(법률 제11641호, 2013.3.22.,일부개정),「친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리ㆍ지원에 관한 법률｣(법률 제11705호, 2013.3.23.,일부개정),「보건범죄단속에 관한 특별조치법｣(법률 제11690호, 2013.3.23.),「학교급식법｣(법률 제11771호, 2013.5.22.,일부개정),「학교보건법｣(법률 제12131호, 2013.12.3

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0.,일부개정),「수도법｣(법률 제12518호, 2014.3.24.,일부개정),「먹는물관리법」(법률 제12318호, 2014.1.21.,일부개정),「소금산업진흥법｣(법률 제11700호, 2013.3.23.,일부개정),「주세법｣(법률 제11718호, 2013.4.5.,일부개정),「대외무역법｣(법률 제11958호, 2013.7.30.,일부개정),「산업표준화법｣(법률 제12610호, 2014.5.20.,일부개정),「유전자변형생물체의국가간 이동 등에 관한 법률｣(법률 제11536호, 2012.12.11., 일부개정) 등을 포함한다.

현행 식품안전관련 법률들은 크게 두 종류로 나눌 수 있다. 하나는 식품에 관한 법률들로서 식품종류별로 농산물，축산물과 그 가공식품，수산물과 그 가공식품，가공식품 및 일반식품，물，소금，양곡, 건강식품 등에 관한 법률들이 이에 해당한다. 다른 하나는 식품과 간접적으로 관련된 법률로서 특정 장소, 산업일반, 국민 건강 및 식생활과 관련된 법들이 이에 해당한다. 특정장소의 식품안전과 관련된 법률로는「학교급식법｣,「학교보건법」,「유아교육법｣, ｢영유아보육법｣ 등을 들 수 있으며, 산업일반과 관련된 법률로는 ｢산업표준화법｣, 국민 건강 및 식생활과 관련된 법으로는「국민건강증진법｣, ｢약사법」, ｢감염병의 예방 및 관리에 관한 법률｣,「어린이 식생활안전관리 특별법｣ 등이 있다.

｢식품안전기본법｣과 개별 식품안전관련법들 간의 구조적인 특징을 구체적으로 살펴보면 다음과 같다. ｢식품안전기본법｣은 제3조 제2항을 통해 이 법이 ‘식품안전관련법령’의 ‘기본법’의 지위를 갖도록 규정하고 있다. 동조 제2항은 “식품안전법령등을 제정 또는 개정하는 경우 이 법의 취지에 부합하도록 하여야 한다”고 규정하여 입법에 있어 ｢식품안전기본법｣의 ‘기본법’의 지위를 명시하는 조항으로 볼 수 있다.

이하에서는 식품안전에 관한 기본법으로서의 지위를 가진 ｢식품안전기

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본법｣과 식품안전에 관한 일반법(중심법)이라 할 수 있는 ｢식품위생법｣을 중심으로 제정목적, 주요내용 등을 개관한다.

[표 1] 식품안전관련 소관부처 및 법률 현황

소관부처	법 률
식품의약품 안전처	식품안전기본법, 식품위생법, 건강기능식품관리법, 어린이 식생활관리특별법, 축산물위생관리법
농림축산 식품부	식품산업진흥법, 농수산물품질관리법, 가축전염병 예방법, 축산법, 친환경농어업육성 및 유기농식품등의 관리지원에 관한 법률, 농약관리법, 사료관리법, 비료관리법, 양곡관리법, 인삼사업법
보건복지부	감염병의 예방 및 관리에 관한 법률, 국민건강증진법, 약사법
환경부	먹는물 관리법, 수도법
교육부	학교급식법, 학교보건법
해양수산부	소금산업진흥법
법무부	보건범죄 단속에 관한 특별조치법
산업통산자원부	유전자변형생물체의 국가간 이동에 관한 법률, 대외무역법, 산업표준화법
국세청	주세법

바. 식품안전기본법

(7) 제정목적

동법은 식품의 안전에 관한 국민의 권리ㆍ의무와 국가 및 지방자치단체의 책임을 명확히 하고, 식품안전정책의 수립ㆍ조정 등에 관한 기본적인

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사항을 규정함으로써 국민이 건강하고 안전하게 식생활을 영위하게 함을 목적으로 한다. 2004년 만두소 파동 이후 수입식품의 증가 등으로 인해 새로운 위해식품이 출현할 가능성이 높아짐에 따라 국민들의 식품안전에 대한 불안도 커지고, 종래 우리나라 식품안전관리체계가 품목별 ‧ 단계별로 분산되어 있어, 효율적인 식품안전정책의 시행에 어려움이 있다는 인식 하에 이러한 문제점을 해소하기 위해 2008년 6월에 제정되었다. 이는 국회에 제출된 식품안전기본법의 제정배경에서 “동법은 분산된 식품안전관리체계와 식품안전정책업무를 종합적으로 조정하기 위하여 식품안전정책위원회를 설립하는 등 식품안전정책의 체계적인 추진체계를 구축하고 위해식품이 출현할 때 신속히 대응할 수 있는 제도를 마련하는 한편, 식품안전관리업무에 소비자의 참여를 촉진함으로써 국민들이 건강하고 안전한 식생활을 누릴 수 있도록 법률 또는 제도적 장치를 보장하려는 것이다.”라고 하는 부분에서도 알 수 있다.

(8) 주요내용

동법은 총 6장 30조문으로 구성되어 있다. 제2장은 식품안전정책의 수립 및 추진체계에 관한 내용으로, 여기서는 여러 기관에 분산되어 있는 식품안전정책이 장기적인 관점에서 종합적으로 추진되기 위하여 식품안전관리기본계획을 마련하여 시행토록 규정하고 있다(제6조). 또한 식품안전정책을 종합 ‧ 조정하기 위하여 국무총리소속하에 식품안전정책위원회를 설치하고(제7조 제1항), 식품안전관리기본계획에 관한 사항, 식품

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등의 안전 관련 주요 정책에 관한 사항, 국민건강에 중대한 영향을 미칠 수 있는 식품안전법령등 및 식품 등의 안전에 관한 기준ㆍ규격의 제정ㆍ개정에 관한 사항, 국민건강에 중대한 영향을 미칠 수 있는 식품등에 대한 위해성평가에 관한 사항, 중대한 식품등의 안전사고에 대한 종합대응방안에 관한 사항, 그 밖에 식품등의 안전에 관한 중요한 사항으로 위원장이 부의하는 사항 등을 심의 ‧ 조정한다고 규정하고 있다(제7조 제2항).

제3장은 긴급대응과 추적조사 등에 관한 내용으로, 정부는 식품 등으로 인하여 국민건강에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 경우 국민에 대한 피해를 예방하거나 최소화하기 위하여 긴급히 대응할 수 있는 체계를 구축하여야 한다고 규정하고 있다(제15조 제1항).

제4장은 식품안전관리의 과학화에 관한 내용으로, 관계중앙행정기관의 장은 식품 등에 대한 안전기준 ‧ 규격을 제정 또는 개정하거나 그 밖에 식품 등이 국민건강에 위해가 되는지 여부를 판단하고자 하는 경우 위해성 평가를 실시하여야 한며(제20조 제1항), 위해성평가는 현재 활용가능한 과학적 근거에 기초하여 객관적이고 공정 ‧ 투명하게 실시하여야 한다고 규정하고 있다(제20조 제2항).

제5장은 정보공개와 상호협력 등에 관한 내용으로, 정부는 식품안전정보의 공개와 관리를 위한 관리체계를 구축 ‧ 운영하여야 하며(제24조 제1항), 관계중앙행정기관의 장은 식품 등의 안전에 관한 기준 ‧ 규격을 제정하거나 개정할 경우에는 소비자 및 사업자의 의견을 수렴하고(제25조 제1항), 관계중앙행정기관의 장은 식품안전정책을 수립 ‧ 시행할 때 상호 긴밀히 협조하여야 한다고 규정하고 있다(제26조).

마지막 장인 제6장은 소비자의 참여에 관한 내용으로, 관계행정기관의 식품 등의 안전에 관한 각종 위원회에 소비자를 참여시키도록 노력하여야

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하며(제28조 제1항), 일정 수 이상의 소비자가 식품 등에 대한 시험 ‧ 분석을 요청할 수 있다고 규정하고 있다(제28조 제2항).

사. 식품위생법

(8) 제정목적

동법은 식품으로 인하여 생기는 위생상의 위해를 방지하고 식품영양의 질적 향상을 도모하며 식품에 관한 올바른 정보를 제공하여 국민보건의 증진에 이바지함을 목적으로 한다. 1962년 제정 ‧ 시행된 동법은 식품법 내지 식품안전법제의 효시를 이루는 것으로서, 식품안전기본법이나 다양한 식품관련 법령이 제정 ‧ 시행 중인 현재에도 식품안전에 관한 중심적인 역할을 수행하고 있다.

(9) 주요내용

동법은 총 13장 102조문으로 구성되어 있으며, 식품 전반의 안전관리에 관한 내용으로 구성된다. 제2장은 식품 또는 식품첨가물에 관한 기준 및 규격에 관한 내용으로, 식품의약품안전처장은 국민보건을 위하여 필요하면 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물에 관하여 제조 ‧ 가공 ‧ 사용 ‧ 조리 ‧ 보존 방법에 관한 기준, 성분에 관한 규격을 고시하도록 규정하고 있다(제7조 제1항).

제3장은 2장과 관련하여 기구와 용기 ‧ 포장 등 규격관련 내용이 포함되어 있다.

제4장은 식품의 표시에 관한 내용으로, 표시의 기준을 식품의약품안전처장이 국민보건을 위하여 필요한 경우 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물의 표시, 기구 및 용기 ‧ 포장에 관한 기준 및 규격에 따라 기준과 규격이 정하여진 기구 및 용기 ‧ 포장의 표시를 규정하고(제10조 제

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1항), 식품의 영양표시를 식품의약품안전처장이 총리령으로 정하는 식품의 영양표시에 관하여 필요한 기준을 정하여 고시할 수 있다고 규정하고(제11조 제1항), 유전자재조합식품등의 표시에 대해 생물의 유전자 중 유용한 유전자만을 취하여 다른 생물체의 유전자와 결합시키는 등의 유전자재조합기술을 활용하여 재배 · 육성된 농산물 · 축산물 · 수산물 등을 주요 원재료로 하여 제조 · 가공한 식품 또는 식품첨가물은 유전자재조합식품임을 표시하여야 한다고 규정하고 있다(제12조의2 제1항).

제6장은 위해평가 등 검사에 관한 내용으로, 위해평가는 식품의약품안전처장이 국내외에서 유해물질이 함유된 것으로 알려지는 등 위해의 우려가 제기되는 식품등이 위해식품에 해당한다고 의심되는 경우에는 그 식품 등의 위해요소를 신속히 평가하여 그것이 위해식품 등인지를 결정하여야 한다고 규정하고 있다(제15조 제1항).

제7장은 위해요소중점관리기준 및 식품이력추적관리 등록기준 등 영업과 관련된 안전관리에 관한 사항을, 제9장은 식품위생심의위원회의 설치에 관해 규정하고 있으며, 제11장과 제13장은 안전관리에 관한 동법률 규정의 위반 시 처해질 수 있는 행정제제 수단 및 벌칙을 명시하고 있고, 마지막으로 제12장은 식중독에 관한 사전 ‧ 사후 안전관리체계에 관한 규정들을 포함하고 있다.

8. 식품안전 관련 행정조직의 체계

사. 현 황

종래 우리나라의 식품안전관리체계는 관리행정조직 및 그 근거 법령이 품목별 ‧ 단계별로 분산되어 관리되는 다원적 구조를 특징으로 하고 있었다. 다원적 구조의 조직체계는 식품생산과 그 과정에서 파급되는 경제

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있었던 상황에서 2008년 식품안전기본법이 제정 ‧ 시행되면서 동 법에 의거하여 식품안전정책을 국가적으로 종합 ‧ 조정하는 기구로서 식품안전정책위원회가 구성되었다. 하지만 여전히 관리조직은 다원적 구조를 취하고 있는 상황에서 식품사고 발생시 식품관리 정책의 일관성 ‧ 통일성 ‧ 효율적 조정 곤란 등의 문제가 발생하고 있었다.

이에 대한 대응으로 2013년 새 정부의 출범과 함께 종전의 보건복지부 산하의 식품의약품안전청을 국무총리 소속의 식품의약품안전처로 확대 ‧ 승격시킴으로써, 식품의약품안전처는 식품안전기능에 특히 농림수산식품부가 담당하던 농수축산물의 위생 ‧ 안전기능을 통합하여 식품안전 관리의 컨트롤타워로 위치를 구축하도록 조직이 개편되었다. 식품의약품안전처는 기존 식품의약품안전청과 농림수산식품부의 농 ‧ 축 ‧ 수산물 위생안전 기능 및 보건복지부의 식품 ‧ 의약품 안전정책 기능을 통합한 것이다. 큰 틀에서 보면 이러한 개편은 식품안전관리에 대한 일원적 구조로 전환되는 기반은 마련되었다고 볼 수 있으나, 안전관리 통합에 따른 관계기관 간의 협력강화와 정책연계가 전제되어야 할 것이다.

아. 관계중앙행정기관

식품에 관한 행정권한을 가지는 중앙행정기관으로는 기획재정부 ‧ 교육부 ‧ 농림축산식품부 ‧ 산업통상자원부 ‧ 보건복지부 ‧ 환경부 ‧ 해양수산부 ‧

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식품의약품안전처 및 농촌진흥청이 있다. 그 밖에 지방식품의약품안전청 및 특별시 ‧ 도지사 또는 시 ‧ 군 ‧ 구청장도 식품에 관한 행정권한을 갖는다. 또한 이들 기관에 부속하여 기술적 지원을 하는 국립보건환경연구원과 같은 시험연구기관이 있다.

식품 등의 안전성을 확보하고 위해식품등을 판명하기 위하여 식품의약품안전처장 및 지방자치단체장은 식품 또는 식품첨가물 및 기구와 용기 포장에 관한 기준 및 규격 등에 대한 시험 ‧ 분석 ‧ 연구를 지정된 검사기관에 의뢰할 수 있다. 식품위생검사기관의 대표적인 예로는 식품의약품안전평가원, 지방식품의약품안전청, 시 ‧ 도 보건환경연구원, 농림수산검역수사본부(수산물검사에 한정)을 들 수 있으며, 그 밖에도 식품의약품안전처장이 효율적인 식품위생검사를 위하여 지정한 식품위생검사기관이 있다. 이와 같이 우리나라는 식품안전관리정책을 수립하고 이를 관리하는 위험관리기관과 의사결정에 필요한 객관적 ‧ 과학적 근거를 제시하는 위험평가기관이 통합된 형태를 취하고 있다.

자. 식품안전정책위원회

(9) 법적지위

식품안전 관리 업무를 지원하기 위해 각 행정부처 아래 위원회를 두고 있는 경우와 여러 부처가 식품안전정책 결정에 참여하기 때문에 발생할 수 있는 관리의 사각지대 및 편향된 의사결정을 견제하기 위하여 위원회를 설치하는 경우가 있다. 이러한 목적으로 식품분야에 존재하는 합의제기관으로는 식품위생심의위원회, 식품안전정책위원회 등이 대표적이다. ｢식품위생법｣상의 식품위생심의위원회는 식품의약품안전처장의 자문에 의

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하여 식중독 방지, 농약 ‧ 중금속 등 유독 유해물질 잔류허용 기준에 관한 사항 및 식품 등의 기준과 규격에 관한 사항 등을 조사 ‧ 심의하기 위한 식품의약품안전처 식품안전국 소속의 의결기관이다. ｢식품안전기본법｣상의 식품안전정책위원회는 식품안전정책을 종합 ‧ 조정하는 것을 목적으로 하는 국무총리 소속의 심의기관이다. 따라서 식품안전정책위원회의 결정은 행정청을 법적으로 구속한다고 볼 수 없으나 관련 부처의 장관급 공무원이 당연직 위원으로 참석하게 되어 있으므로 실질적으로는 위원회의 결정이 행정기관을 구속하는 결과가 나타날 수 있다.

(10) 구성 및 권한

｢식품안전기본법｣ 제7조는 식품안전정책위원회의 권한사항으로 위험평가와 관련된 “국민건강에 중대한 영향을 미칠 수 있는 식품 등에 대한 위해성평가에 관한 사항”(제4호)을 규정하는 외에도 “식품안전기본계획”(제1호), “식품안전주요정책”(제2호), “식품안전법령 및 기준 ‧ 규격 제 ‧ 개정”(제3호), “중대 식품안전사고 종합대응방안”(제5호) 등을 규정하여 이에 대한 심의 ‧ 조정을 하도록 하고 있다. 이러한 식품안전정책위원회의 구성은 국무총리를 위원장으로 하고 기획재정부장관 ‧ 교육부장관 ‧ 법무부장관 ‧ 농림축산식품부장관 ‧ 보건복지부장관 ‧ 환경부장관 ‧ 해양수산부장관 ‧ 식품의약품안전처장 및 국무조정실장을 당연직 정부위원으로 하며, 기타 식품 등의 안전에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 국무총리가 위촉하는 민간위원으로 하여 구성하도록 하고 있다(법 제8조 제2항).

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9. 우리나라 식품안전 관련법 및 행정조직의 특징

이상의 내용을 기초로 우리나라 식품안전관리체계의 특징을 살펴보면 다음과 같다. 먼저, 여러 기관에 분산되어 있던 식품안전정책을 종합적이고 체계적으로 추진하기 위해 2008년 ｢식품안전기본법｣을 제정하여 시행하고 식품안전정책의 조정업무를 하는 심의기관으로서 식품안전정책위원회가 설치되어 운영되고 있다. 둘째, 종래 품목별 ‧ 단계별로 다양하게 분산되어 있던 다원적 구조에서 식품안전관련법과 식품안전 행정관리의 체계가 식품의약품안전처를 중심으로 관리와 감독 기능이 통합된 일원적 ‧ 통합적 구조로 전환되었다. 셋째, 식품안전규제의 새로운 접근방법인 위험분석기법(risk analysis method)관점에서 보면, 위험평가기관과 위험관리기관이 서로 독립적으로 업무를 수행하지 않고 동일한 기관에서 업무를 수행하는 통합된 형태를 취하고 있다.

Ⅵ. 식품안전규제수단

9. 표시제도

자. 의 의

표시제도란 “식품에 관한 각종 정보, 즉 구성성분, 중량, 제조일 자 및 유통기한, 사용방법, 영양성분 등에 관한 정보를 제품의 포장이 나 용기에 표시하도록 함으로써 생산자는 소비자가 건전한 식생활을 할 수 있도록 정확한 구매정보를 제공하고, 소비자는 자신의 요구에 부합하는 식품을 선택하는 공정한 거래 확보를 통하여 소비자를 보호 하는 제도”를 말한다.

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차. 관련법의 체계

우리나라의 식품표시제도 관련 법체계는 아래 [표 2]에서 알 수 있는 것처럼 다수의 법령에 의하여 다수의 부처에 의하여 규율되고 있다.

[표 2] 표시제도별 관련법령 및 소관부처 분산 현황

관련법령(소관기관)	주요내용
* 식품위생법(식약처) - 식품등의 표시기준(식약처) - 유전자변형식품표시기준(식약처)	- 식품의 전반적인 표시기준 - 유전자변형식품의 표시
* 건강기능식품에 관한 법률(식약처) - 건강기능식품등의 표시기준(식약처)	- 건강기능식품의 전반적인 표시기준
* 축산물위생관리법(식약처) - 축산물등의 표시기준(식약처)	- 축산물 및 그 가공품의 전반적인 표시기준
* 농수산물품질관리법(농식품부/해수부) - 농산물 원산지표시요령(농식품부) - 수산물 원산지표시요령(해수부)	- 농 ‧ 수산물의 전반전인 표시기준 - 농 ‧ 수산물의 원산지표시
* 친환경농어업 육성 및 유기식품 등의 관리 ‧ 지원에 관한 법률(농식품부/해수부)	- 친환경농산물·수산물에 대한 표시사항 및 표시방법
* 주세법(국세청)	- 주류의 용기 또는 상표의 표시사항 및 표시기준 정하여 주류의 종류, 알콜분, 용기주입연월(일) 등에 대해 표시
* 표시·광고의공정화에관한법률 (공정거래 위원회)	- 시장경제체제의 공정한 거래관행 확보 허위/과장 표시/광고, 기만적인 표시/광고 부당한 비교 표시/광고, 비방 표시/광고
* 대외무역법(산업통상자원부)	- 원산지표시대상식품, 표시방법, 원산지 판정기준 등

이 중에서「식품위생법｣은 크게 ⅰ) 식품표시, ⅱ) 영양표시, ⅲ) GMO식품표시 제도를 규율하고 있다.「식품위생법｣상 식품표시와 영양표시는「식품등의 표시기준｣(2014. 2. 12, 식품의약품안전처고시 제2014- 19호)에 의해서 보다 구체적으로 규율되고, 유전자재조합식품등의 표시는 ｢유전자변형식품등의 표시기준｣(2014. 4. 24, 식품의약품안전처고시 제2014- 114호)에 의해 규율된다. 이하에서는「식품위생법｣상 표시제도를 중심으로 ⅰ) 식품표시 및 영양표시 제도, ⅱ) GMO식품표시 제도에 대해 살

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펴보고자 한다.

카. 식품표시 및 영양표시제도

(10) 의의

먼저 ｢식품위생법｣상 ‘표시’란 “식품, 식품첨가물, 기구 또는 용기 ‧ 포장에 적는 문자, 숫자 또는 도형”을 말하고(제2조 제7호), ‘영양표시’란 “식품의 일정량에 함유된 영양소의 함량 등 영양에 관한 정보를 표시하는 것”을 말한다(동조 제8호).

(11) 법적근거

「식품위생법」제10조 제1항은 “식품의약품안전처장은 국민보건상 특히 필요하다고 인정하는 때에는 판매를 목적으로 하는 식품 또는 식품첨가물과 제9조 제1항의 규정에 의하여 기준 또는 규격이 정하여진 기구와 용기 ‧ 포장의 표시에 관하여 필요한 기준을 정하여 이를 고시 할 수 있다”라고 규정하여 식품의약품안전처장이 식품표시기준을 정할 수 있는 권한을 부여하고 있다.

식품의 영양표시는「식품위생법」제11조의 규정에 따라 식품의약품안전처장은 ｢식품위생법 시행규칙｣ 제6조 규정에 따른 영양성분 표시대상 식품에 대한 영양표시에 관한 필요한 사항을 규정함으로써 식품등의 위생적인 취급을 도모하고 소비자에게 정확한 정보를 제공하며 공정한 거래의 확보를 목적으로「식품등의 표시기준｣(식품의약품안전처고시 제2014- 19호)을 정하여 고시하고 있다.

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(12) 법률관계

｢식품등의 표시기준｣에 의하면 표시대상 식품은 크게 i) 식품 또는 식품첨가물과 ii) 기구 또는 용기 ‧ 포장(수입제품을 포함한다)로 나눌 수 있다.

제품에 표시되어야 하는 일반적 표시사항은 다음과 같다. 이하에서 살펴볼 표시사항 중에서 모든 식품에 반드시 표시하여야 하는 최소한 의 사항은 일반적으로 제품명, 업소명 및 소재지, 유통기한(일부 식품은 제조연월일), 내용량, 원재료명의 5가지이다. 여기서 유통기한 및 품질기한은 별도로 검토하고자 한다.

이러한 표시사항 위반시 제재조치로 ｢식품위생법｣ 제10조 제2항은 “표시에 관한 기준이 정하여진 식품등은 그 기준에 맞는 표시가 없으면 이를 판매하거나 판매의 목적으로 수입 ‧ 진열 또는 운반하거나 영업상 사용하지 못한다”라고 규정하여 식품의약품안전처장이 고시한 식품표시기준에 맞지 않는 식품의 판매 등을 금지하고 있다. 이러한 제재조치에 대한 실효성을 확보하기 위하여 같은 법 제97조 제1호는 식품의약품안전처장이 고시한 식품표시기준에 맞지 않는 식품을 판매한 경우 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 하는 행정형벌을 과하도록 규정 규정하고 있다. 행정형벌도 원칙상 형사벌과 같이 형사소송법에 따라 과하여진다. 따라서 법원의 판결 또는 결정에 대하여 불복이 있을 경우 항소, 상고 또는 항고 할 수 있다.

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타. 유통기한 또는 품질유지기한표시

(12) 의 의

전통적으로 우리나라에서의 식품기한표시는 유통기한이 중심이 되어 왔다. 대부분의 소비자들은 유통기한이라는 용어에 매우 익숙해져 있는 편이며, 식품의 선택과 구입, 섭취 등에 있어서 거의 절대적인 기준 ‧ 지표로 사용하고 있다. 유통기한제도는 식품사업자에게는 영업(판매)활동에 대한 제약적 의미와 함께 제품에 대한 홍보수단으로, 소비자들에게는 식품의 선택 기준 및 건전한 식생활의 지표로, 정부에게는 국민의 건강보호를 위한 식품의 안전 확보책으로, 국가 ‧ 사회적으로는 식품자원의 효율적 활용의 문제와 함께 위해식품으로부터의 사회적 안전망으로서의 의미를 갖는다.

「식품등의 표시기준｣은 “상위 법령에 명시되어 있지 아니한” ‘유통 기한’과 ‘품질유지기한’을 식품표시사항의 하나로 규정하고(제4조 제6호), 그 개념정의를 두고 있으며(제2조 제4호, 같은 조 제4의2호), 활자크기 등 유통기한의 표시방법 역시 정하고 있다(제5조). 그리고 이 기준 제9조(식품등의 세부표시기준)에 따른 별지 1에서는 유통기한 표시 생략가능 식품과 품질유지기한으로 표시할 수 있는 식품을 규정하고, 그 이외의 식품에 대한 유통기한 표시의 구체적인 기준, 방법 등을 제시하고 있다.

「식품등의 표시기준｣에서 말하는 ‘유통기한’이란 “제품의 제조일로부터 소비자에게 판매가 허용되는 기한”을 말한다(제2조 제4호). 국제식품규격기준은(Codex) ‘Sell- by- Date’(판매기한)를 두어 “소비자에게 판매를 위해서 제공될 수 있는 최종일로서, 그 날 이후에도 가정에서 적절한

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기간 동안 저장할 수 있다”라고 규정하고 있는데, 우리나라에서의 유통기한도 ‘유통’이라는 용어를 사용하고 있지만, 개념상 판매기한을 의미하는 것을 볼 수 있다.

「식품등의 표시기준｣에서 말하는 품질유지기한이란 “식품의 특성에 맞는 적절한 보존방법이나 기준에 따라 보관할 경우 해당식품 고유의 품질이 유지될 수 있는 기한”을 말한다(같은 조 제4의2호). 국제식품규격기준은(Codex) ‘Date of Minimum Durability’(Best before) (최소보존기한)을 두고 있는데, ‘Best before’를 병기하고 있는 점에서 일단 품질유지기한과 같은 개념으로 이해할 수 있을 것이다.

이와 같이 현행법은 표시기준으로서 유통기한 또는 품질유지기한을 표시하게 하고 있으나, 실제로는 관행적으로 유통기한의 표시가 주로 이용되고 있다.

(13) 법적 근거

「식품위생법｣ 제10조 제1항은 식품의약품안전처장에게 식품표시에 관한 일반적 기준을 정하여 고시할 수 있는 권한을 수권하고 있으므로, 일단 유통기한 또는 품질유지기한에 대한 법률적 근거가 존재한다고 볼 수 있다.「식품등의 표시기준｣은 유통기한, 품질유지기한과 관련하여 다양한 기준을 설정하고 의무를 부과하고 있다.

(14) 법률관계

「식품등의 표시기준｣에 따라 식품은 그 유통기한을 정하여 표시하여야 한다. 다만, 설탕, 아이스크림류, 빙과류, 식용얼음, 과자류 중 껌류(소포

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장 제품에 한한다)와 제제 ‧ 가공소금 및 주류(탁주 및 약주를 제외한다)는 유통기한표시를 생략할 수 있다(제8조 참조). 유통기한의 표시는 사용 또는 보존에 특별한 조건이 필요한 경우 이를 함께 표시하여야 한다. 이 경우 냉동 또는 냉장보관 ‧ 유통하여야하는 제품은 ‘냉동보관’ 또는 ‘냉장보관’을 표시하여야 하고, 제품의 품질유지에 필요한 냉동 또는 냉장온도를 표시하여야 한다. 유통기한이 서로 다른 두 가지 이상의 제품을 함께 포장하였을 경우 그 중 가장 짧은 유통기한을 표시하여야 한다(제3조, 제4조, 제8조 참조). 이러한 표시사항 위반시 제재조치로 ｢식품위생법｣ 제10조 제2항은 “표시에 관한 기준이 정하여진 식품등은 그 기준에 맞는 표시가 없으면 이를 판매하거나 판매의 목적으로 수입 ‧ 진열 또는 운반하거나 영업상 사용하지 못한다”라고 규정하여 식품의약품안전처장이 고시한 식품표시기준에 맞지 않는 식품의 판매 등을 금지하고 있다. 같은 법 제97조 제1호는 식품의약품안전처장이 고시한 식품표시기준에 맞지 않는 식품을 판매한 경우 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하도록 하는 행정형벌을 규정하고 있다. 행정형벌도 원칙상 형사벌과 같이 형사소송법에 따라 과하여진다. 따라서 법원의 판결 또는 결정에 대하여 불복이 있을 경우 항소, 상고 또는 항고 할 수 있다.

파. GMO식품 표시제도

(14) 의의

GMO(Genetically Modified Organism)식품이란 일반적으로 “유전자재조합기술을 이용하여 재배 ‧ 육성된 농 ‧ 축 ‧ 수산물 및 이를 원료로 만든 식품”을 말하고, 유전재재조합기술이란 “어떤 생물체의 유전자에서 내한성, 내병성 등과 같은 유용한 유전정보를 갖는 부분을 효소 등을 사용하여 절단 ‧ 연결하여 재조합 DNA(Recombinant DNA)를 만들고 이것을

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생세포에 이입하여 신품종을 만들거나 이 품종을 이용하여 유용한 물질을 생산하는 기술”을 말한다.

GMO식품의 표시기준과 안전성평가 등에 대해서 규율하고 있는 「식품위생법｣은 그 법적 정의에 대해서는 별도의 정의규정을 두고 있지는 않으나, 그 표시기준의 규율방법과 관련하여 제12조의2 제1항에서 “생물의 유전자중 유용한 유전자만을 취하여 다른 생물체의 유전자와 결합시키는 등의 유전자재조합기술을 활용하여 재배 ‧ 육성된 농 ‧ 축 ‧ 수산물 등을 원료로 하여 제조 ‧ 가공한 식품”을 유전자재조합식품으로 보고 있다.

한편 농림수산식품부 소관 「농수산물품질관리법｣에서는 농수산물에 한정해서 ‘유전자변형농산물’이라는 용어를 사용하고 있고, “인공적으로 유전자를 분리 또는 재조합하여 의도한 특성을 갖도록 한 농산물”로 정의하고 있다(제2조 제11호).

역사적으로는 1994년 미국 칼젠(Calgene)사의 GMO 토마토제품(Flavr Savr)이 상업화된 이후 GMO는 지금까지도 농업적 식량 증산 효과와 인체 안전성, 환경 위해성에 대한 찬반 논란이 계속되고 있다. 이에 1997년 유럽연합(EU)이 ‘GMO식품 표시제도’를 최초 도입한 이후 현재는 약 40개 이상의 국가들이 제도를 운용하고 있으며, 우리나라 역시 소비자의 알 권리와 선택할 권리 보호를 위해 2001년부터 ‘GMO식품 표시제도’를 시행하고 있으며, 과학적 검증과 사회적 검증을 병행하여 운영하고 있다. 사회적 검증은 농산물의 생산 및 유통 과정에서 GMO 농산물의 혼입 방지를 위해 종자의 구입 ‧ 생산 ‧ 보관 ‧ 운반 ‧ 선별 ‧ 선적 등의 과정에서 구분하여 관리하였음을 제출된 구분유통증명서 또는 이와 동등한 효력이 있음을 생산국 정부가 인정하는 증명서를 통해 확인하는 것을 말하고, 과

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학적 검증은 과학적 검사법을 이용하여 정성 및 정량검사 등을 통해 확인하는 것을 말한다.

(15) 법적근거

「식품위생법」제12조의2 제1항은 식품의약품안전처장에게 보통의 ‘식품’ 에 관한 표시기준을 정할 수 있는 권한을 수권하면서, 동시에 정하면서 유전자재조합기술을 활용하여 재배 ‧ 육성된 농 ‧ 축 ‧ 수산물 등을 원료로 하여 제조 ‧ 가공한 식품에 관한 표시기준을 정할 수 있는 기준도 수권하고 있고(같은 조 제3항), 표시에 관한 기준이 정하여진 식품 등은 그 기준에 맞는 표시가 없으면 이를 판매하거나 판매의 목적으로 수입 ‧ 진열 또는 운반하거나 영업상 사용하지 못하도록 하고 있다(같은 조 제2항).「식품위생법｣ 제12조2 제3항을 근거로 식품의약품안전처장은 유전자재조합식품의 표시의무자, 표시대상 및 표시방법에 대하여「유전자재조합식품등의 표시기준｣(2014. 4. 24, 식품의약품안전처고시 제2014- 114호)을 정하여 고시하고 있다.

(16) 법률관계

식품제조 ‧ 가공업, 즉석판매제조 ‧ 가공업, 식품첨가물제조업, 식품소분업, 유통전문판매업 또는 식품등 수입판매업 영업을 하는 자 및 건강기능식품제조업, 건강기능식품수입업 또는 건강기능식품유통전문판매업 영업을 하는 자는 유전자재조합식품 안전성평가 심사결과 식용으로 수입 또는 생산이 승인된 품목을 주요원재료로 1가지 이상 사용하여 제조 ‧ 가공한 식품 또는 식품첨가물 중 제조 ‧ 가공 후에도 유전자재조합 DNA 또는 외래단백질이 남아있는 콩，옥수수，콩나물 등을 원료로 제조 ‧ 가공한 28

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피규제자(사업자)와 소비자의 신뢰를 확보할 수 있다는 점과 궁극적으로 규제의 실효성을 확보할 수 있게 하는 수단이라는 측면에서 합리적인 위험관리제도라고 평가할 수 있다. 이하에서는 이러한 검사제도에 대해 국내 식품검사제도를 중심으로 하여, 수입식품 검사제도에 대한 내용을 함께 검토한다.

하. 법적근거

현행 식품안전법령상 두 가지 검사제도가 시행 중이다. 하나는 ｢식품안전기본법｣에서 도입 ‧ 시행하고 있는 검사명령제도이고, 다른 하나는 ｢식품위생법｣에서 실시 중인 출입 ‧ 검사 ‧ 수거제도이다. ｢식품안전기본법｣의 검사명령제도는 긴급대응이 필요한 식품, 국내외에서 위해발생의 우려가 제기되었거나 제기된 식품, 또는 국민건강에 중대한 위해가 발생하거나 발생할 우려가 있는 식품의 생산 ‧ 판매등을 하는 사업자에게 해당 식품을 관계행정기관의 장이 지정 ‧ 고시하는 검사기관에서 검사받을 것을 명령하는 제도이다(법 제17조 제1항). ｢식품위생법｣의 출입 ‧ 검사 ‧ 수거제도는 식품의 위해방지 ‧ 위생관리와 영업질서의 유지를 위하여 필요한 경우 사업자에게 필요한 자료를 요구하거나 사업장을 출입하여 식품이나 영업시설 등을 검사하고, 검사에 필요한 최소량의 식품을 무상으로 수거하거나 또는 관련 자료를 열람하도록 명령하는 제도이다(법 제22조 제1항). 식품검사제도의 근거 법률을 볼 때 동 제도는 행정조사의 일종이라 할 수 있다. 행정조사란 “행정기관이 정책을 결정하거나 직무를 수행하는 데 필요한 정보나 자료를 수집하기 위하여 현장조사 ‧ 문서열람 ‧ 시료채취 등을 하거나 조사대상자에게 보고요구 ‧ 자료제출요구 및 출석 ‧ 진술요구를 행하는 활동”을 말하기 때문이다(행정조사법 제2조 제1호). 행정조사는 그 성질에 따라 권력적 행정조사와 비권력적 행정조사로 구분할 수 있다. 권력적 행정조사란 행정기관의 일방적인 명령 ‧ 강제를 수단으로

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하는 행정조사(예 : 경찰관직무집행법 제3조의 불심검문)를 말하고, 비권력적 행정조사란 명령이나 강제를 수반하지 않는 행정조사 (예: 여론조사, 임의적인 공청회)를 말한다. 그러나 경우에 따라서는 상대방에게 수인의무를 발생시키기도 한다. 식품검사제도는 권력적 행정조사에 해당한다.

거. 법률관계

｢식품안전기본법｣ 제17조 제1항에 따른 검사명령은 관계행정기관의 장이 행한다. 검사명령을 받은 사업자는 검사기한 내에 검사를 받아야 하며, 검사기관은 그 검사결과를 사업자 및 관계행정기관의 장에게 통보해야 한다(법 제17조 제2항). ｢식품위생법｣ 제22조 제1항에 따른 출입 ‧ 검사 ‧ 수거의 업무는 식품의약품안전처장과 시 ‧ 도지사 또는 시장 ‧ 군수 ‧ 구청장의 권한이다. 식품의약품안전처장은 시 ‧ 도지사 또는 시장 ‧ 군수 ‧ 구청장이 출입 · 검사 · 수거 등의 업무를 수행하면서 식품등으로 인하여 발생하는 위생 관련 위해방지 업무를 효율적으로 하기 위하여 필요한 경우에는 관계 행정기관의 장, 다른 시 ‧ 도지사 또는 시장 ‧ 군수 ‧ 구청장에게 행정응원(行政應援)을 하도록 요청할 수 있다. 이 경우 행정응원을 요청받은 관계 행정기관의 장, 시 · 도지사 또는 시장 · 군수 · 구청장은 특별한 사유가 없으면 이에 따라야 한다(법 제22조 제2항). 이러한 제재조치에 대한 실효성을 확보하기 위하여 같은 법 제97조 제2호는 출입 ‧ 검사 ‧ 수거를 거부 ‧ 방해 또는 기피한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만

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도, 우수수입업소 등록제도, 특정 식품의 판매 금제제도, 수입식품 검사제도 등 다양한 제도를 두고 있다. 이하에서는 ｢식품위생법｣상 수입식품신고와 결부된 검사제도를 중심으로 검토하고자 한다.

(17) 수입식품 검사의 체계

｢식품위생법｣은 판매를 목적으로 하거나 영업에 사용할 목적으로 식품 등을 수입하려는 자는 총리령으로 정하는 바에 따라 식품의약품안전처장에게 신고하여야 하며(법 제19조 제1항), 수입신고를 하려는 자는 수입되는 식품 등의 통관장소를 관할하는 지방식품의약품안전청장에게 신고하도록 하고 있다(같은 법 시행규칙 제12조 제1항). 검사에 대한 세부사항은 ｢수입식품등의 검사에 관한 규정｣(식품의약품안전처고시 제2014- 23호)으로 운영되고 있다. 축산물 및 수산물은 종전에는 개별법 및 행정권한 위탁규정에 의거 농림추산식품부에서 관장하고 있었으나, 2013년 3월 식품의약품안전청이 식품의약품안전처로 승격되면서 모든 수입식품을 포함한 생산, 소비, 유통단계의 안전관리체계가 식품의약품안전처로 일원화되었다.

수입식품의 검사 방법은 대상에 따라 서류검사, 관능검사, 정밀검사, 무작위검사로 나누어진다. 서류검사는 신고서류 등을 검토하여 그 적합여부를 판단하는 검사를 말하고, 외화획득용식품, 자사제품 제조용 원료, 연구 ‧ 조사에 사용하는 식품등이나 정밀검사를 받았던 것 중 동일식품 등을 대상으로 한다(같은 법 시행규칙 별표4 제2호 가목). 관능검사는 제품의 성질 ‧ 상태 ‧ 맛 ‧ 냄새 ‧ 색깔 ‧ 표시 ‧ 포장상태 및 정밀검사이력 등을 종합하여 식품의약품안전처장이 정하는 기준에 따라 그 적합 여부를 판단하는 검사를 말하고，식용을 목적으로 하는 원료성의 농 ‧ 임 ‧ 수산물로서 식품 등의 기준 및 규격이 설정되지 아니한 것이나 서류검사의 대상 중 관능검사가 필요하다고 인정되는 식품 등을 그 대상으로 한다(같은 법 시행규칙 별표 4 제2호 나목). 정밀검사는 물리적 ‧ 화학적 또는 미생물학적

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방법에 따라 실시하는 검사로서 서류검사 및 관능검사를 포함하며，최초로 수입하는 식품등，국내외에서 유해물질 등이 함유된 것으로 알려져 문제가 제기된 식품 등을 그 대상으로 한다(같은 법 시행규칙 별표4 제2호 다목). 정밀검사대상을 제외한 식품등에 대하여 식품의 약품안전청장의 표본추출계획에 따라 물리적 ‧ 화학적 또는 미생물학적 방법으로 실시하는 검사로서 식용향료를 제외한 정밀검사를 받은 식품등, 서류검사 또는 관능검사 대상 중 수입식품등의 안전성 확보 를 위하여 무작위표본검사가 필요하다고 인정하는 식품등을 그 대상으로 한다(같은 법 시행규칙 별표4 제2호 라목). 무작위표본검사제도는 수입식품검사업무 통합전산망의 무작위표본검사 프로그램에 따라 선정된 제품에 대하여 정밀검사와 마찬가지로 물리적 ‧ 화학적 또는 미생물학적 방법에 따라 실시하는 검사로서 부적합 확률이 높거나 위해 발생 우려가 높은 식품등이 집중 추출되도록 계획된 전산프로그램 에 의하여 실시함으로써 검사의 과학화와 객관성을 확보하게 되었다는 점에서 그 의의가 있다.

지방식품의약품안전청장이 위의 검사방법에 따라 해당 식품등에 대한 검사를 하고, 그 결과 적합하다고 인정되고 수입신고인이 원하는 경우에는 식품등의 수입신고확인증을 발급하면 수입신고인은 당해 식품을 판매하거나 영업에 사용할 수 있게 된다(같은 법 시행규칙 제12조 제2항 참조).

한편 유통 중인 수입식품에 대한 사후관리는 국내에서 생산된 식품과 마찬가지로 시 ‧ 도(시 ‧ 군 ‧ 구)에서 관리하고 있고, 특히 자사제품 제조용 원료로 수입된 식품에 대한 사후관리는 당해 연료를 사용하는 제조업소의 허가기관에 수입통관 내역을 통보하여 원래 목적 이외의 용도로는 사용하지 못하도록 하고 있다.

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러. 법률관계

｢식품안전기본법｣과 ｢식품위생법｣의 관련 규정을 볼 때，우선 양자 모두 ‘식품’의 정의를 동일하게 규정하고 있으므로，위해(성)평가 대상으로서의 식품에는 실질적인 차이가 없다고 볼 것이다. 즉 동일한 대상을 전제로 한 위해(성)평가규정으로 볼 수 있는 것이다. 그런데 ｢식품안전기본법｣은 위해성평가의 주체를 각 관계중앙행정기관의 장으로 규정하고 있다. 따라서 위 관계중앙행정기관의 장들은 모두 법 제20조 제1항에 의해 “식품 등의 안전에 관한 기준 ‧ 규격을 제정 또는 개정하거나 식품 등이 국민건강에 위해를 발생시키는지의 여부를 판단하고자 하는 경우 사전에 위해성평가를 실시하여야 한다”고 규정하였다. 반면, ｢식품위생법｣ 제15조 제1항에서는 “식품의약품안전처장은 국내외에서 유해물질이 함유된 것으로 알려지는 등 위해의 우려가 제기되는 식품 등이 제4조 또는 제8조에 따른 식품 등에 해당한다고 의심되는 경우에는 그 식품 등의 위해요소를 신속히 평가하여 그것이 위해식품 등인지를 결정 하여야 한다”고 하여 식품 등의 위해평가의 주체를 식품의약품안전처장으로 하고 있다.

위해(성)평가에 따라 위해식품에 해당되면 ｢식품안전기본법｣에서는 관계중앙행정기관의 장에게 위해식품에 대한 긴급대응방안의 마련과 필요조치의 시행(제15조)，긴급대응 필요 위해식품에 대한 생산 ‧ 판매등의 금지조치(제16조)，위해식품 등과 관련한 사업자에의 검사명령(제17조)，위해발생 내지 우려식품에 대한 생산 ‧ 판매 이력추적조사(제18조) 등을 명할 수 있다고 규정한다. ｢식품위생법｣에서는 식품의약품안전처장의 위해

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되고 있는 ‘(식품)위해요소중점관리기준’은 일반적으로 식품의 원재료 생 산에서부터 제조, 가공, 보존, 유통단계를 거쳐 최종 소비자가 섭취하기 전까지의 각 단계에서 발생할 우려가 있는 위해요소를 규명하고, 이를 중점적으로 관리하기 위한 중요관리점을 결정하여 체계적 ‧ 효율적으로 관리하기 위한 과학적 위생관리기법을 말한다. 따라서 (식품)위해요소중점관리기준은 ‘위해분석'(HA)과 ‘중요관리'(CCP)으로 구성되어 있는데, 위해분석(HA)은 위해가능성이 있는 요소를 찾아 분석 ‧ 평가하는 것이며, 중요관리점(CCP)은 해당 위해 요소를 방지 ‧ 제거하고 안전성을 확보하기 위하여 중점적으로 다루어야 할 관리점을 말한다.

종전의 식품안전관리는 주로 위생검사와 최종제품 시험 검사를 중심으 로 이루어졌고, 이에 따르면 위해발생시 원인규명과 책임소재를 발견하기 어렵다는 문제점이 있었다. 전통적인 식품안전보증 프로그램들이 일반적인 위생검사 및 최종 제품 시험에 의존하는 것에 반해서 HACCP는 원료에서 제품에 이르기까지의 모든 공정에 있어서 특히 중점적으로 관리할 필요가 있는 곳을 집중적 ‧ 연속적으로 관리하고, 관리내용을 전부 기록함으로써 제조공정 전반에 걸친 제품의 안전성 확보를 기하는 방법이다. 즉 HACCP는 위해를 특정한 후, 예방적 통제 조치를 적용한다는 점에서 위험의 발생 경감에 초점을 둔 예방적 통제 시스템이라고 할 수 있고, 이 점에서 전통적 식품안전관리방식과 차이가 존재한다. 이처럼 HACCP는 각 제조공정별로 위해 요인을 관리 ‧ 기록하도록 함으로써 위해발생 요인과 책임소재를 명확하게 파악 할 수 있어 효과적인 식품의 안전성 확보수단으로 부각되고 있다.

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버. 법적근거

｢식품위생법｣상 위해요소중점관리기준은 “식품의 원료관리 및 제조 ‧ 가공 ‧ 조리 ‧ 유통의 모든 과정에서 위해한 물질이 식품에 섞이거나 식품이 오염되는 것을 방지하기 위하여 각 과정의 위해요소를 확인 ‧ 평가하여 중점적으로 관리하는 기준을 말하며, 식품의약품안전처장이 식품별로 정하여 고시할 수 있다”(법 제48조 제1항)고 하여 재량으로 규정하고 있다. 한편, ｢식품안전기본법｣은 “관계중앙행정기관의 장은 식품등의 생산 · 판매등의 과정에서 식품등의 위해요소를 사전에 방지하기 위하여 중점적으로 관리하도록 하는 제도를 도입 · 시행하여야 한다”(법 제22조)고 하여 의무적용을 염두해 둔 입법태도를 보이고 있다.

｢식품위생법｣은 미국, 유럽연합 관련법의 입법례와 달리 ‘HACCP’라는 용어를 법상 명시하지 않고, ‘위해요소중점관리기준’이라는 용어를 사용하고 있다. 한편, ｢축산물위생관리법｣은 동일한 위 제도에 대해 ‘안전관리인증기준’이라는 용어를 사용하고 있다.

「식품위생법｣ 제48조는 위해요소관리기준을 식품의약품안전처장이 정하여 고시하도록 하고 있고, 같은 조 및 같은 법 시행규칙 제62조부터 제68조를 근거로 제정된 ｢식품위해요소중점관리기준｣(식품의약품안전처고시 제2014- 21호)은 정의규정에서 “위해요소중점관리기준(Hazard Analysis and Critical Control Point : HACCP) 이란 … 기준을 말한다”(제2조 제1호)라고 정의하여 현행법상 위해요소중점관리기준이 ‘HACCP’와 동일한 것임을 명확하게 밝히고 있다.

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서. 법률관계

｢식품위생법」은 ‘위해요소중점관리기준을 지켜야 하는 영업자’와 ‘그 밖에 위해요소중점관리기준을 지키기 원하는 영업자가 지켜야 할 위해요소중점관리기준을 식품의약품안전처장이 식품별로 정하여 고시 하도록 하고 있고(법 제48조 제1항), 식품의약품안전처장이 위해요소 중점관리기준을 지켜야 하는 영업자와 그 밖에 위해요소중점관리기준을 지키기 원하는 영업자의 업소를 식품별 위해요소중점관리기준 적용업소로 지정할 수 있도록 하여(같은 조 제2항) ‘식품별 위해요소중점관리기준 적용업소 지정제’를 운영하고 있다.

위해요소중점관리기준 도입 당시에는 이를 임의 적용하는 것이 원칙이었으나, 2006년「식품위생법｣ 개정된 이후 현재는 총리령으로 정하는 식품을 제조 ‧ 가공 ‧ 조리 ‧ 유통하는 영업자에 대하여 의무 적용하는 규정을 두게 되었다. 그리하여 현재는 ‘위해요소중점관리기준을 지켜야 하는 영업자’와 ‘그 밖에 위해요소중점관리기준을 지키기 원하는 영업자’의 양자가 존재한다. 따라서 위해요소중점관리기준의 임의 적용과 의무 적용이 혼용되고 있다고 볼 수 있다. ｢식품위생법｣상 의무적용 대상자는 ⅰ) 어육가공품 중 어묵 · 어육소시지,ⅱ) 냉동수산식품 중 어류 · 연체류 · 조미가공품, ⅲ) 냉동식품 중 피자류 · 만두류 · 면류 ⅳ) 과자류 중 과자 ·캔디류 · 빙과류, ⅴ) 음료류, ⅵ) 레토르트식품, ⅶ) 김치류 중 배추김치를 제조 ‧ 가공 ‧ 조리 ‧ 유통하는 영업자이다. 2013년 12월을 기준으로 위해요소중점관리기준이 적용되는 업소는 2,408개로 이 중에서 의무적용대상 업소는 1,417개, 자율적용대상 업소는 1,397개이다.

위해요소중점관리기준적용업소의 영업자는 원칙적으로 지정 받은 식품을 다른 업소에 위탁하여 제조 ‧ 가공하여서는 아니할 의무를 부담하고(같은 조 제10항 본문), 그와 종업원은 보건복지가족부령으로 정하는 교육훈련을 받을 의무를 부담한다(같은 조 제5항). 위해요소중점관리 기준

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적용업소의 지정을 받은 업소의 영업자는 ‘위해요소중점관리기준적용업소’라는 명칭을 사용할 수 있고(같은 조 제9항), 위해요소중점관리기준적용업소의 지정을 받거나 받으려는 영업자에 대해서는 위해요소중점관리에 필요한 기술적 ‧ 경제적 지원이 제공된다(같은 조 제6항).

특히 식품의약품안전처장은 위해요소중점관리기준적용업소로 지정된 업소에 대하여 i) ｢식품위생법」제48조 제11항 및 시행규칙 제68조에 따른 출입 ‧ 검사 및 수거 등 완화, ⅱ)「식품위해요소중점관리기준｣ 별표 6의 위해요소중점관리기준(HACCP) 적용식품 표시 또는 위해요소중점관리기준(HACCP) 적용업소 지정 사실에 대한 광고 허용(다만, 그 적용 품목에 한한다), iii) 조세특례제한법에 의한 세제 감면, iv) 국가를 당사자로 하는 계약에 관한 법률에 따른 우대, v) 기타 HACCP 활성화 및 식품 안전성 제고에 필요하다고 인정되는 사항 등의 우대조치 부여를 통하여(식품위해요소중점관리기준 제24조) 위해요소중점관리기준적용업소 임의 적용 신청을 위한 동기를 부여하고, 의무적용대상 업소에 대하여 장려하고 있다.

한편, 식품의약품안전처장은 위해요소중점관리기준적용업소의 효율적 운영을 위하여 위해요소중점관리기준의 준수 여부 등에 관한 조사 ‧ 평가를 할 수 있으며, 그 결과 위해요소중점관리기준 적용업소가 i) 위해요소중점관리기준을 지키지 아니한 경우, ii) 영업자와 그 종업원이 총리령으로 정하는 교육훈련을 받지 아니한 경우, iii) 그 밖에 총리령으로 정하는 사항을 지키지 아니한 경우의 어느 하나에 해당하면, 시정을 명하거나 그 지정을 취소할 수 있다(식품위생법 제48조 제8항 제1호, 제3호, 제4호). 식품의약품안전처장은 위해요소중점관리기준 적용 업소가 영업정지 2개월 이상의 행정 처분을 받은 경우에는 그 지정을 취소하여야 한다(같은 법 제75조와 결부된 제48조 제8항 단서 및 제2호). 영업정지 명령을 위반하여 계속 영업한 자는 3년 이하의 징역 또는 3천만원 이하의 벌금에 처하는 행정형벌을 규정하여 제재의 실효성을 확보하고 있다.

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어. 위험분석제도

일본에서는「식품안전기본법｣을 제정, 식품안전 관련법 정비와 함께 식품안전행정에 ‘위험분석’ 수법을 도입했다. 위험분석은 위험을 과학적으로 평가하는 ‘위험평가’, 위험평가의 결과에 따라 필요한 조치를 실시하는 ‘위험관리’와 관련정보 ‧ 의견을 관계자 상호간에 교환하는 위험정보교환’의 3가지 분야로 이루어져 있다. ｢식품안전기본법｣에 따라 2003년 7월 내각부에 식품안전위원회가 설치되었고(제22조), 종래 후생노동성과 농림수산성에서 실시하던 식품의 위험평가를 식품안전위원회에 이관했다. 그리하여 ｢식품안전기본법｣에서는 위험평가와 위험정보교환을, ｢식품위생법｣ 및 관련법에서는 위험관리를 규율하고 있다.

식품위험평가기구로서 식품안전위원회는 ‘유럽 식품안전청’을 모델로 한 것이다. 일본은 유럽연합과 같이 위험평가 및 커뮤니케이션은 식품안전위원회에서，위험관리는 농림수산성과 후생노동성에서 각각 수행하는 이른바 ‘평가조직분리형’을 채택했다.

식품안전위원회는 총리의 자문기구로 식품전문가 7인으로 구성 되고 식품안전위원 중에 4인은 상근이다(식품안전기본법 제28조). 위원은 식품의 안전성 확보에 관한 전문가 중에서 국회 양원의 동의를 얻어서 총리가 임명한다(같은 법 제29조 제1항). 위원의 임기는 3년이고, 재임 가능하다(같은 법 제30조 제1항, 제2항), 위원장은 상근위원 중에서 호선된다(같은 법 제34조 제1항). 그리고 식품안전위원회에는 전문적인 사항을 조사

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멸，허용 수준까지의 감소)하기 위한 중요관리점(CCP)을 특정하여 그 관리점을 계속적으로 감시 ‧ 기록(모니터링)하여 이상이 발견되면 대책을 취하여 해결하는 것으로 불량제품의 출하를 미연에 방지할 수 있는 시스템이라는 인식 하에 일본은 1996년 5월「식품위생법」일부 개정을 통하여 ‘HACCP’ 방식을 채용한 ‘종합위생관리제조공정 승인제도’를 도입했다.

종합위생관리제조공정은 “제조 또는 가공의 방법 및 그 위생관리의 방법에 대해서 식품위생상의 위해의 발생을 방지하기 위한 조치가 종 합적으로 강구되는 제조 또는 가공의 공정”(식품위생법 제13조 제1항)을 말한다.

후생노동대신은 종합위생관리제도공정을 거쳐 대상 식품을 제조 또는 가공하고자 하는 자의 신청이 있는 경우에 제조 또는 가공하고자 하는 식품의 종류, 제조 또는 가공시설마다 그 종합위생관리제조공정을 거쳐서 제조하거나 가공하는 것에 대한 승인한다(제13조 제1항). 즉 종합위생관리 제조공정은 HACCP 개념을 채용한 위생관리시스템으로서 제조 또는 가공업자(외국에서 제조하거나 가공하는 자를 포함)의 ‘임의적 신청’을 통해서 후생노동대신이 승인하는 방식으로 영업자에 의한 식품의 안전성 확보를 목적으로 자주관리를 촉구하는 제도이다. 다만, 종합위생관리제조공정에서는 식품의 안전성을 확보하기 위하여 HACCP 시스템을 채용했지만, 안전성 이외에 시설설비의 보수관리와 위생관리 ‧ 방충해 대책 ‧ 제품회수시의 프로그램 등의 일반적 위생관리를 포함한 종합적인 위생관리를 문서화하고, 그것을 통해서 실행할 것을 요구하고 있다는 점에서 다른 나라에서의 HACCP 시스템 법제화와는 다른 특수성이 존재한다.

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할 내용이 상이하다. 또한 식품용기에 대해서는 ｢가정용품품질표시법, ｢용기포장재생법｣등도 관련 이 있다. 이 외에 형사책임을 추급할 때 빈번하게 사용되는 ｢부정경쟁방지법｣도 식품표시와 관련이 있다. 이들 법률은 그 목적，담당 부처가 다르다. 그에 따라 중복적용 또는 적용의 공백，법률 간의 상호 모순 등의 문제가 발생하고 있다.

이에 2002년 ‘식품의 표시제도에 관한 간담회’를 개최하여，식품표 시 관계 법령의 일원화를 도모하기는 했으나，여전히 다수의 법률 및 다수의 부처에서 규율되고 매우 복잡한 양상을 띠고 있다. 다만，적어도 일본 ｢식품위생법｣의 경우에는 법 제19조에서 “후생노동대신은 공중위생의 견지에서，약사 ‧ 식품위생심의회의 의견을 들어，판매용에 공하는 식품 또는 첨가물 또는 전조 제1항의 규정에 의해 규격 또는 기준이 정하여진 기구 또는 용기포장에 관한 표시에 관하여 필요한 기준을 정할 수 있다”라고 하고，이를 받아 식품위생법 시행규칙(厚生労働省令) 제21조에서 전반적인 식품표시기준을 정하고 있는 것으로 봐서 행정규칙인 고시의 형태가 아니라 법규명령인 시행규칙에서 규정하고 있다는 점에서 식품표시를 고시에 위임하여 규율하고 있는 우리나라 법과는 다르다는 것을 알 수 있다. 이하에서는 ｢식품위생법｣과 ｢JAS법｣을 중심으로 ⅰ) 식품기한표시제도, ⅱ) 유전자재조합식품표시제도에 대해서 살펴보고자 한다.

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동안 과학은 식품유래 병원체들이 만성적 휴유증, 첫 번째 증상의 발 병 후 수개월, 심지어는 수년 동안 제2차적 합병증을 가져올 수 있다는 것을 밝혀냈다.

CFSAN은 이 수치를 줄이기 위해서 노력하고 있고, 그 성과 중 하나로 위해요인분석집중관리점방식(Hazard Analysis and Critical Control Point; HACCP)시스템의 도입을 들 수 있다.

앞서 언급한 것처럼 HACCP는 1950년대 말 우주식 개발과 관련하여 미국에서 최초로 사용되었고, HACCP는 1974년 FDA의 규율을 받는 저산통조림식품업계(low- acid canned food industry)에서 최초로 채택되었된 이후 1995년 12월 18일에는 ‘해산물 산업’에, 2004년 1월 20일에는 ‘주스업계’에서 채택되었다.

식품유래 질병의 중대성은 효과적이고 효율적인 식품안전 체계와 HACCP 적용으로부터 얻을 수 있는 성과의 중요성을 부각 시켰다. 미국에서 식품안전은 소비자에게는 명백히 질병의 위험을 줄 일수 있는 장점을 주고，사회에게는 보다 적은 보건비용과 생산성 저하를 가져올 수 있고，식품 산업은 보다 적은 책임，보다 적은 생산 손실(예컨대，식품회수와 같은)을 가져다 줄 수 있고，그 제품의 생산성을 향상시킬 수 있다는 점에서 모두에게 이익이 된다고 인식되고 있다. 그리하여 HACCP는 그 개발 후 수 십년 동안 식품안전향상 을 위한 최적의 접근방법이라는 것이 널리 인식되어 왔다.

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는 영양과 건강에 대한 소비자 관심에 부응하고, 소비자의 합리적 선택권을 보장하기 위해, 영양정보를 표시하도록 하고, 일정한 약효 ‧ 약리 표시를 허용한다. 이에 따라 최근 기업은 적극적으로 식품이 가지는 영양과 건강 관련정보를 알리고자 한다. 이는 결국 식품시장에서 매출을 증가시키기 위한 수단으로 자리매김 한다.

이상의 식품표시규율 태도에 비추어 미국의 식품표시규제도 두 차원으로 나누어 볼 수 있다. 소비자 보호를 위해 FDA에 의해 규율되는 식품의 표시는 FFDCA와 공정표시 및 포장법(Fair Packaging and Labeling Act of 1966; FPLA)의 통제를 받는다. FFDCA는 가공되고, 포장 된 모든 식품의 라벨에는 식품의 명칭, 중량, 제조자와 유통자의 명칭과 주소를 포함할 것을 요구한다. 성분리스트 또한 대부분의 식품에 요구된다. 그리고 동법은 거짓되거나 혼동을 야기하는 식품표시도 금지한다. FPLA는 주간거래에서 소비되는 모든 상품은 정확한 정보를 포함하고, 상품간 가치비교가 용이하도록 할 것을 요구한다. 즉, 양 법은 특정 정보가 모든 식품 포장에 위치할 것을 규율하는 것이다.

한편 적극적인 소비자상을 전제한 제도로는 FFDCA를 개정한 영양 표시 및 교육법(Nutrition Labeling Education Act; NLEA)과 식이보충제건강 및 교육법(Dietary Supplement Health and Education Act; DSHEA)이 있다. 이하에서는 FPLA상의 표시제도에 대해서만 살펴보고자 한다.

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FDA에서는 제8조에서 식품의 경우 4가지의 경우로 나누어 부정표시 해당요건을 나누고 있다. i) 모조품(imitation)이거나 다른 물품과 같은 종류임에도 다른 명칭으로 판매될 경우，ii) 소비자를 기만하거나 오인케 하거나 해외상품(foreign product) 이 아님에도 해외상품임을 의도한 경우, iii) 원래 의도했던 포장의 내용이 전체 또는 부분적으로 제거될 수 있고 다른 내용이 그 포장에 표기될 수 있는 경우 또는 질량이나 성분비 라벨 (label)에 서술(statement)을 잘못한 경우 또는 포장 그리고 무게 또는 분량으로 서술된 내용에 있어，명백하고 올바르게 포장 표면에 내용이 서술되지 않은 경우, iv) 포장 자체 또는 그 라벨이 그 속에 함유된 성분 또는 물 질과 관련하여 서술，도안(design), 상표(device)가 어떤 식으로든(in any particular)거짓되거나 오인할 만한 어떠한 서술 ‧ 도안 ‧ 상표를 포함하고 있는 경우에는 부정표시로 간주된다.

그러나 다음의 경우에 독성 또는 유해 성분을 함유하지 않은 식품은 부정불량하거나 부정표시로 간주되지 않는다. i) 현재 또는 경우에 따라 이후에 고유한 특유의 명칭을 가지고, 모조품이 아니거나 다른 물품과 구별되는 명칭으로 판매된다는 조건 하에서，명칭이 동시에 같은 물품이라고 주장되었던 상황의 서술이 있는 동일한 라벨 또는 브랜드로 만들어지거나 제조되었을 경우에 승인되는 혼합물(mixture) 또는 화합물(compound), ii) 화합물，모조품，혼합물(blend)을 명백하게 표시하도록 하거나，경우에 따라 판매에 제공되는 포장에 ‘화합물’，‘모조품’，‘혼합물’이라는 단어가 명백히 언급될 경우가 그러하다. 여기서 사용된 혼합물(blend) 이라는 단어는 유사한 물질을 의미하는 것으로 해석될 수 있으며，착색이나 감미 목적으로만 사용되는 무해한 착색 또는 감미성분을 배제하지 않는다. 또한 동법은 부정불량과 부정표시로 부터의 자유를 보호하기 위해 요구할 수 있는 경우를 제외하고，고유한 거래방식(trade formula)을 드러내기 위해 해롭지 않은 첨가된 성분을 함유하는 특허식품(proprietary food)의 특허권자나 제조자에게 명령하거나 강제하는 것으로 해석되지 않는다.

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와 보증 없이는 식품안전성은 확보되지 못한다는 원칙이 수립되었다.

1996년 광우병이 인체에 치명적인 질병을 유발한다는 사실이 과학적으로 입증되면서 유럽에서 식품안전관리정책은 새로운 국면을 맞이하게 된다. EU 위원회는 1997년 식품법에 관한 녹서(Green Paper on Food Law)와 소비자 건강 및 식품안전 보고서에서 식품안전정책의 정책방향을 제시하였다.

식품법에 관한 녹서에서는 ⅰ) 농산물도 제조물책임제도의 대상에 포함시키고, ⅱ) 모든 식품에 HACCP제도를 적용하며, ⅲ) 건강표시 및 영양표시의 법제화를 추진하며, ⅵ) EU식품법과 WTO의 SPS위원회(Sanitary and Phytosanitary Committee)협정과 조화를 이루도록 한다는 것을 제시하였다. 소비자건강 및 식품안전 보고서에서는 식품안전정책이 투명하고 독립적으로 수행되어야 하며 우수한 내용을 담아야 한다는 3대원칙을 제시하였다.

EU는 1999년 벨기에산 돼지고기의 다이옥신 오염사고가 발생하고 영국에서 시작한 광우병이 유럽 전역으로 확산되자 근본적인 처방을 위한 제도개혁안으로서 2000년에 식품안전백서(White Paper on Food safety) 를 발표하고 구체적 제도개혁 원칙을 제시하였다. 식품안전백서의 식품안전성확보원칙은 ⅰ) 종합적이고 통합적 접근방식 채택(“farm to table”), ⅱ) 푸드체인에서 이해당사자의 역할과 책임명시, ⅲ) 이력추적관리제도 도입, ⅳ) 효과적 식품 정책 수행, ⅴ) 리스크분석체계 도입, ⅵ) 사전예방주의원칙 적용, ⅶ) CODEX 등 국제기준과의 조화 유지 등이다. 이 백서는 현재 모든 EU 식품안전정책 의 가이드라인으로서 역할을 수행하고 있다. 독일, 프랑스 등 유럽 국가들은 광우병 확산과 EU의 가이드라인 제시에 따라 새롭게 기구를 개편하고 법률 을 개정하는 등 식품안전정책의 변화를 추구하였다.

유럽연합은 2002년 식품법의 정책적 관점을 통일하기 위한 노력으로 식품기본법(General Food Law)을 제정하였다. 식품기본법은 EU식품법

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퍼. 위험분석제도

1990년대에 소해면상뇌증 식품 위험이 발생했을 당시, 유럽집행위원회하에 있었던 과학전문소위원회의 구성원의 이해편향, 심의과정의 불투명성, 중요정보의 공표지연 등으로 인해 정책의 지연이나 실효성의 결여를 초래한다는 것이 유럽의회의 조사보고서에서 지적되었고, 과학전문가에 의한 위험평가와 사회적인 위험관리(구체적 조치의 채택)의 분리 독립성, 과학전문가의 토의과정의 투명성, 과학정보의 공개성이 확보되어야 할 필요성이 제기되었다.

이러한 인식을 반영하여「일반식품법｣에 독립의 법인격을 갖는, 위험 평가와 위험 커뮤니케이션을 담당하는 전문행정기관으로서의 ‘유럽식품안전청’의 설치가 규정되었다. 유럽식품안전청은 위험의 평가, 관리, 커뮤니케이션이라는 위험 분석의 3국면의 구별을 가능한 한 조직구조에 잘 반영되도록 설계되었다. 다만, 유럽식품안전청은 식품의 위험의 과학적 평가와 커뮤니케이션에 특화된 기관이고, 기본적으로 위험 관리에는 관여하지 않는다.

위험관리는 종래와 같이 유럽집행위원회 및 이사회가 결정하고, 구체적인 집행은 회원국 정부가 담당한다. 이와 같이 관리의 측면이 유럽식품안전청의 소관 외로 된 것은 현행 유럽공동체의 법구조상 집행은 원칙적으로 각국 정부가 담당하는 구조로 되어 있기 때문이고, 식품안전법제도 이러한 큰 틀을 변경하지 않는 방향으로 개혁되었기 때문이다. 또한 과학적

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토하고 있는 유럽식품안전청 조직이나，HACCP 원칙에 의한 위생 ‧ 안전관리가 그 한 예이고，HACCP 원칙에 의한 위생 ‧ 안전관리는 이미 국제표준으로서 기능하고 있다.

유럽연합은 20세기 말 소위 ‘광우병사건’의 여파로 다른 어느 국가보다 식품안전조직 및 법체계 정비에 심혈을 기울여 왔다. 그리하여 식품안전관리기구의 새로운 모델로 등장하고 있는 위험평가기구와 위험관리기구의 분리형모델을 제시했고, 그 운용에 있어서 과학성 ‧ 신뢰성 ‧ 독립성‧ 전문성 ‧ 객관성 ‧ 의사결정의 투명성 및 공개성 등을 담보하기 위해 노력하고 있다. 우리나라에서의 식품안전 개혁 추진시 유럽 모델에 대한 검토가 이루어지기는 했으나，현실적으로 식품안전관리 업무가 각 부처의 고유기능과 연계되어 받아들여지지 않았고，여전히 위험평가기구와 위험관리기구가 일체되어 있다. 그러나 장기적인 관점에서 분리형 모델의 도입은 검토되어야 할 것이다.

HACCP 기법과 관련하여 유럽연합은 원칙적으로 모든 식품에 이 기법의 채용을 의무화하여 다른 어느 입법례보다도 엄격하게 제도를 운영하고 있는 것으로 보인다. 우리나라에서도 식품위해발생의 예방적 통제의 확실화라는 목적에 비추어 본다면, 장기적인 관점에서 이 기법의 채용 의무화의 확대를 검토할 필요가 있을 것이다.

유럽연합에서는 소비자의 건강보호와 역내 시장의 단일화라는 관점에서 그동안 각 회원국마다 상이한 식품표시제도가 크게 문제되었고，이를 동화 내지 조화시키기 위한 입법적 조치가 행해져 왔다. 이러한 입법조치는 우리나라 식품의 수출경쟁력 강화라는 측면에서 지속적으로 연구되어야 할 과제이다. 특히, 유전자재조합식품표시의 경우에 보다 선진적으로 유전자재조합식품 안전성평가, 표시제도를 정비해 오고 있는 유럽연합의 선행 경험은 우리 법제 정비시 참고가 될 것이다.

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화 ‧ 다양화를 특징으로 하고 있었고, 이러한 특징으로 인해 식품안전관리 정책의 일관성 ‧ 통일성 ‧ 효율적 조정 곤란, 안전관리의 사각지대 발생 및 책임소재 불분명, 식품위해사고 발생 시 신속한 국가비상시스템의 가동 곤란, 중복규제에 따른 국가자원의 중복투입과 효율성 저하, 생산자의 경제적 손실과 불편 초래, 식품소비자의 혼란 가중 등의 문제점이 있는 것으로 지적되었다. 이에 대한 대응으로 2008년 식품안전기본법이 제정 ‧ 시행되면서 동 법에 의거하여 식품안전정책을 국가적으로 종합 ‧ 조정하는 기구로서 식품안전정책위원회가 구성되었다.

이러한 식품안전정책위원회는 법률상 부여된 심의 ‧ 조정권을 통하여, 식품에 관한 위험평가와 위험관리에 모두 관여할 수 있는 것으로 보인다. 법 제7조는 식품안전정책위원회의 권한사항으로, 위험평가와 관련된 “국민건강에 중대한 영향을 미칠 수 있는 식품 등에 대한 위해성평가에 관한 사항”(제4호)을 규정하는 외에도, 위험관리와 관련되는 것으로 보이는 “식품안전기본계획”(제1호), “식품안전주요정책”(제2호), “식품안전법령 및 기준 ‧ 규격 제 ‧ 개정”(제3호), “중대 식품안전사고 종합대응방안”(제5호) 등을 규정하여 이에 대한 사항을 심의 ‧ 조정을 하도록 하고 있다. 이러한 식품안전정책위원회의 위험평가와 위험관리 기능의 통합이 식품안전정책의 기본원칙으로서 ‘과학적 근거 원칙’의 핵심인 위험분석의 객관성 ‧ 중립성의 확보가 여의치 않을 수도 있다는 우려가 있다.

또한 식품안전정책위원회의 구성은 국무총리를 위원장으로 하고, 기획재정부장관 ‧ 교육부장관 ‧ 법무부장관 ‧ 농림축산식품부장관 ‧ 보건복지부장관 ‧ 환경부장관 ‧ 해양수산부장관 ‧ 식품의약품안전처장 및 국무조정실장을 당연직 정부위원으로 하며, 기타 식품 등의 안전에 관한 학식과 경험이 풍부한 자 중에서 국무총리가 위촉하는 자를 민간위원으로 하여 구성하도록 하고 있다(법 제8조 제2항 제1호).

이러한 식품안전정책위원회의 구성과 권한에 대해서 식품안전정책의 기본원칙으로서 ‘과학적 근거 원칙’의 핵심인 위험분석의 객관성 ‧ 중립성의 확보가 여의치 않을 수도 있다.

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16. 식품안전기본법의 기본법으로서의 기본이념 ‧ 지도원리 확립

기본법 형식의 법체계를 선도하였던 일본의 경우를 보면, 2003년 공포된 일본의 ｢식품안전기본법｣은 식품안전 관련법류를 모두 묶어놓은 것이 아니라, 다원화된 식품안전 관련 법령과 각 소관 부처의 행정기능을 그대로 유지하면서 통합 ‧ 조정, 국가정책의 책정과 추진을 위한 것으로서, 국민의 건강보호라는 법의 기본이념을 천명함과 동시에 기본시책의 하나로서 식품에 관한 위험분석기법을 도입하여 식품건강영향평가(위험평가)의 법적 근거를 제시하였고, 국가 내지 정부 차원의 통합 ‧ 조정기능을 수행할 수 있는 독립기관으로서 식품안전위원회를 두어 주로 위험평가와 정보 교류기능을 담당하도록 하는 데 그 제정의도가 있다.

특히 일본의 식품안전기본법은 식품안전성의 확보에 관하여 기본이념을 정하는 것을 법률의 한 목적으로 규정하면서, 식품의 안정성 확보를 위한 조치를 강구함에 있어서 기본적 인식으로서, 식품의 안전성의 확보는 국민의 건강의 보호가 무엇보다도 중요하다고 하는 기본적 인식 하에 그것을 위하여 필요한 조치가 강구되도록 하여야 한다고 선언하고, 농림수산물의 생산으로부터 식품의 판매에 이르는 일련의 국내외적 식품공급과정에 있어서의 모든 요소가 식품의 안전성에 영향을 미칠 우려가 있다는 점에 비추어, 식품의 안전성의 확보는 이를 위하여 필요한 조치가 식품공급과정의 각 단계에 있어서 적절히 강구되도록 하여야 한다고 하고 있다. 또한 식품안전분야를 관통하는 지도원칙으로서 사전예방의 원칙을 제시하면서, 식품의 안전성의 확보는 이를 위하여 필요한 조치가 식품

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의 안전성 확보에 관한 국제적 동향 및 국민의 의견도 충분히 배려하면서 과학적 식견에 기하여 강구됨으로써, 식품을 섭취하는 것에 의한 국민의 건강에의 악영향이 미연에 방지되도록 하여야 한다고 규정하고 있다.

유럽연합(EU)의 ｢일반식품법｣(Regulation No 178/2002)도 인간의 생명과 건강에 대한 높은 수준의 보호를 기본이념으로 하면서, 소비자 보호, 동물의 건강과 복지 ‧ 식물의 건강 ‧ 환경의 보호를 적절하게 고려한 식품 교역의 공정성을 식품법이 추구해야 할 목적으로 규정하고(제5조), 나아가 위험분석, 사전예방원칙, 소비자의 이익 보호, 투명성원칙, 정보의 공개 등을 일반원칙으로 제시하고 있다(제6조 내지 제10조).

식품법과는 다른 분야이지만, 우리나라 환경법분야의 기본법인 ｢환경정책기본법｣을 보더라도 그 제2조에 기본이념을 선언하고, 제6조(국민의 권리와 의무), 제7조(오염인자 책임원칙), 제8조(환경오염 등의 사전예방), 제9조(환경과 경제의 통합적 고려 등), 제10조(지원 등의 절약 및 순환적 사용 촉진) 등을 규정하여 환경법제 전반을 관통하는 지도적 원칙과 관점 등을 제시하고 있어, 기본법으로서의 모범적인 구성과 체계를 제시하고 있다.

위와 같은 점들을 감안할 때, 우리나라의 식품안전기본법도 현재와 같이 일부 규정에서 부분적으로 간단히 언급하는 정도에 그칠 것이 아니라, 앞에서 예로 든 일본의 ｢식품안전기본법｣, 유럽연합의 ｢일반식품법｣, 우리나라의 ｢환경정책기본법｣ 등 다른 법분야의 모범적인 기본법 등을 참조

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17. 식품안전정책위원회 구성 ‧ 기능 모델의 제고

식품안전행정은 위험평가업무에서부터 출발한다 해도 과언이 아니다. 따라서 위험평가업무가 독립적으로 수행되지 않을 경우에는 식품안전정책 자체에 문제가 발생할 수 있다. 위험평가와 위험관리를 분리하는 경우와 통합하는 경우의 장 ‧ 단점은 각각 존재할 수 있겠으나, 양 기능을 이원화하여 위험평가에 대해서는 보다 전문성과 중립성 ‧ 독립성 ‧ 공정성을 갖춘 기구로 하여금 이를 조사 ‧ 판단하게 하는 것이 좋다는 측면에서 볼 때 문제가 있다. 또한 위험평가는 과학자와 전문가들이 정치권으로부터 독립하여 과학적인 차원에서 수행함으로써 정치적 개입에 의한 임의적 판단이 이루어지지 않도록 하는 것이 바람직한데, 식품 위해성평가를 심의하는 식품안전정책위원회가 민간위원을 포함하고 있기는 하나 아무래도 당연직 위원인 국무총리(위원장)와 정부 주요 부처정의 장들 및 식품의약품안전처장이 중심이 되어 위험평가의 심의결론을 내릴 가능성이 크다는 측면에서 자칫 위험평가업무가 위험관리업무에 종속될 우려가 있다. 중립적 전문가가 아닌 정부고위관료인 국무총리와 당연직 정부위원들은 경우에 따라서는 ‘위험관리’의 차원에서 식품문제에 관한 중요한 판단과 결정을 내림으로써, 위험평가의 객관성 ‧ 중립성의 확보가 여의치 않을 수 있는 것이다. 위험평가업무는 엄격한 과학적 기준에 기초하여야 하며, 위험관리업무는 위험평가업무에 기초하여 수행되어야 하기 때문이다. 물론, 두 업무가 동일한 기관에서 수행된다 하더라도 업무가 서로 독립적으로 수행되어진다면 문제가 되지 않는다. 오히려 시너지효과 등을 통하여 식

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품안전정책의 수행에 도움이 될 수도 있다. 그러나 우리나라의 경우 해당 조직의 구성의 측면을 볼 때 위험평가업무가 위험관리업무 담당자에게 종속될 가능성이 많다. 따라서 위험관리업무를 담당하는 기관으로부터 독립적으로 업무를 수행할 수 있는 방향으로 행정조직의 개편이 필요하다. 이하에서 살펴 볼 일본의 식품안전정책위원회의 구성과 권한의 체계가 향후 행정조직의 개편에 있어 참고가 될 것이다.

우리나라와 동일명칭의 ｢식품안전기본법｣을 제정 ‧ 시행하면서 우리와 유사한 법체계를 갖고 있는 일본에서는, 동 법상 내각부에 일종의 자문기구로서 식품안전위원회를 구성하도록 하고 그 조직은 7인의 위원(비상임 3인 포함)으로 하되(일본 식품안전기본법 제28조) 각 위원은 식품의 안전성 확보에 관하여 우수한 식견을 가진 자(이른바 민간 식품전문가)중에서 양 의원의 동의를 얻어 내각총리대신이 임명하는 것으로 하고 있다(법 제29조). 위원장은 상임위원 중에서 호선되고, 위원회는 전문사항에 대한 조사심의를 위하여 전문위원을 둘 수 있다. 그리고 위원회의 주요 기능으로서는 식품위험평가에 해당하는 “식품건강영향평가”의 실시 및 관계 대신에게 통지, 식품안전확보시책에 관한 각종의 권고, 필요한 과학적 조사나 연구(산하에 4개 분야 16개 전문조사회 설치), 정보 및 의견의 교환 등을 맡도록 되어 있다. 식품건강영향평가는 당시에 도달되어 있는 수준의 과학적 지견에 기하여 객관적이고 중립공정하게 이루어져야 하고(법 제11조 제3항), 위험평가를 포함한 식품안전위원회의 회의록 및 제출자료 등은 원칙적으로 이를 공개하도록 되어 있다. 이러한 일본의 ｢식품안전기본법｣상의 조직 및 권한체계에 대해서는 위험평가와 위험관리를 분리하여, 식품안전위원회는 정책조정 ‧ 위험평가의 실시 등을 맡고 위험관리는 후생노동성과 농림수산성이 분담하여 맡는 이원적 위험분석체계를 채택한 것으로 분석되고 있다.

위와 같은 일본의 제도를 모델로 하여 위원회의 구성을 개편하거나 기능을 분리하기가 현실적으로 어렵다면, 현 제도 내에서 다음과 같은 방향

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이 모색되어야 한다. 먼저 국무총리를 위원장으로 하고 위험관리전담부서인 식품의약품안전처장을 비롯한 식품관련 주요 고위공직자들을 당연직 위원으로 하고 있는 위원회로서는, 식품의 위해평가를 둘러싸고 중립성과 공정성에 시비가 붙어 국민적인 불신이나 불만이 야기되지 않도록 엄중한 자세로 위해성평가를 심의함에 있어 법률상 요구하는 평가준칙 즉 “위해평가는 현재 활용가능한 과학적 근거에 기초하여 객관적이고 공정 ‧ 투명하게 실시”(법 제20조 제3항)하여야 한다는 철칙을 준수하여야 할 것이다. 그리고 위험평가에 있어서의 전문성 부족의 문제는, 본 위원회의 민간위원(민간전문가)의 위촉이나, 동 위원회 산하에 둔 전문위원회 등을 통하여 실질적으로 해소해갈 수 있는 방향의 모색이 필요하다.

한편, 앞에서 살펴본 식품안전정책위원회의 구성 및 기능에 대한 개선에서 더 나아가 근본적으로 식품안전 관련법 및 행정조직에 대한 전반적인 제고가 필요하다. 그 동안 식품안전기본법이 제정되고 식품위생법을 비롯한 관련 법령들도 지속적으로 정비 ‧ 조정되어 왔으며, 식품안전정책위원회 및 식품의약품안전처로 대표되는 식품안전관리기구의 설치가 적지 않은 논란 끝에 일단락되었다. 이제부터는 무엇보다도 식품관리 내지 행정의 근거 내지 틀이 되는 식품안전관련 법제를 한층 더 선진적 ‧ 실효적으로 정비하고 그 운용의 묘를 살리는 것이 필요한 것으로 본다. 법제의 발전적 정비는 바로 식품안전관리의 체계성과 통일성 ‧ 합리성을 도모하는 지름길이 될 것이다. 특히, 종래와 같은 사후적 ‧ 단발적 단속행정에서 탈피하여 사전예방을 철저히 하고, 위해분석을 통한 과학적 ‧ 객관적 접근을 도모하며, 현장 중심의 관점을 중시하여 식품안전행정에 관한 일선기관 및 지방자치단체의 역할도 강화하여야 할 것이다. 그리고 정보공개와 공유를 통해 식품행정의 투명성 ‧ 공정성 ‧ 신뢰성을 제고하는 한편으로 시민 내지 민간단체의 참여 유도와 민 ‧ 관 ‧ 업자의 거버넌스(Governance)체제를 강화하여 식품안전정책과 행정과정에서의 소통과 교섭 ‧ 협력을 증진해 나가야 할 것이다.

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첫째, GMO식품 표시제도의 경우 ｢식품위생법｣과 하위법률 간의 체계상의 문제점을 지적할 수 있다. 동 제도는 ｢식품위생법, 「농산물품질관리법｣에서 각각 규율하고 있는데，각 법률에는 GMO식품 표시제도의 명칭과 정의가 다르게 규정되어 있다. ｢식품위생법｣은 ‘‘유전자재조합식품”이라 부르며(법 제12조의2), “생물의 유전자 중 유용한 유전자만을 취하여 다른 생물체의 유전자와 결합시키는 등의 유전자 재조합 기술을 활용하여 재배 ‧ 육성 한 농.축‧수산물 등을 원료로 하여 제조 ‧ 가공한 식품 또는 식품첨가물”로 규정 하고 있으며，표시 방식도 “유전자재조합식품” 또는 “유전자재조합 O O 포함 식품” 등으로 표시하도록 하고 있다. 반면，｢농수산물품질관리법｣ ‘‘유전자변형농산물”과 “유전자변형수산물”이라 부르며(법 제56조제1항)，이를 “인공적으로 유전자를 분리 또는 재조합하여 의도한 특성을 갖도록 한” 농 ‧ 수산물로 정의하고 있다. 표시 방식도 “유전자변형농산물”，“유전자변형농산물 포함”，“유전자변형농산물 포함가능성 있음”으로 표시하도록 하고 있다.

둘째, 위임입법의 한계와 관련하여 문제가 있다.「식품위생법」제12조의2 제1항은 식품의약품안전처장에게 보통의 ‘식품’ 에 관한 표시기준을 정할 수 있는 권한을 수권하여 이를 근거로 식품의약품안전처장은 유전자재조합식품의 표시의무자, 표시대상 및 표시방법에 대하여「유전자재조합식품등의 표시기준｣(2014. 4. 24, 식품의약품안전처고시 제2014- 114호)을 정하여 고시하고 있다. 그런데 이러한 규제의 기준이 법률이나 법규명령 등의 전형적인 법규의 형식이 아니고, 곧바로 식품의약품안전처장에 의한 전형적인 행정규칙의 한 형태인 ‘고시’의 형식, 즉 이른바 ‘행정규칙형식의 법규명령’으로 발령되는 것은 위임입법의 한계와 관련하여 문

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19. 식품검사제도의 문제점

규제는 그 기준의 설정이나 집행의 전과정에서 일관성을 유지하여야 하는 것은 법적 안정성이라는 중요한 가치를 보장하는데 있어 필수적이다. 이러한 측면에서 하나의 사업영역에 대해 복수의 행정기관이 규제권한을 가지는 규제의 운영체계는 일관성과 통일성을 저해할 우려가 있다. 이러한 면에서 ｢식품위생법｣상 식품검사제도는 법률상 권한의 중첩으로 규제의 실효성 확보가 미흡하다는 문제점을 지적할 수 있다. ｢식품위생법｣ 제22조에 의하면, 식품 등의 위생적 관리 및 영업의 질서유지를 위하여 영업자 등에게 보고를 하게 하거나, 관계공무원으로 하여금 영업장소 등에 출입하여 영업상 사용하는 식품, 용기 등이나 영업시설을 검사하게 하거나 검사에 필요한 식품 등을 수거하게 하는 등 법집행절차상의 핵심적인 행정조사권한을 식품의약품안전처장과 시 · 도지사 또는 시장 · 군수 · 구청장에게 동시에 귀속시키고 있다. 동법 제22조의 문언만으로 보면 이러한 권한은 동시에 주어져 있는 것으로 보이고, 어떠한 경우에 식품의약품안전처장이 출입 ‧ 검사 ‧ 수거라는 행정조사권한을 행사할 수 있고, 어떠한 경우에 지방자치단체장이 동 권한을 행사할 수 있는지에 대해서는 규정하고 있지 않다. 사업자의 입장에서는 행정기관들이 각각 법집행을 달리 한다면 그들의 예측가능성이 흔들리는 것은 물론, 그러한 규제의 궁극적인 수혜자라 할 소비자들에 대한 행정서비스의 형평이 확보되기 어렵게 되어 결국 소비자를 제대로 보호하지 못하는 결과가 올 수 있기 때문에 이에 대한 개선이 요구된다. 또한 수입식품 검사제도와 관련

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20. 위해(성)평가제도의 문제점

위해(성)평가제도에 대해서는 ｢식품안전기본법｣의 위해성평가와 ｢식품위생법｣의 위해평가의 불분명한 관계가 문제로 지적된다.

｢식품안전기본법｣과 ｢식품위생법｣은 각각 위험성평가에 관한 규정을 두고 있는바, ｢식품안전기본법｣은 제20조에서 “위해성평가”조항을, ｢식품위생법｣은 제15조에서 “위해평가” 조항을 두고 있다. 그런데 동일한 목적을 가진 두 제도의 실시조건이 다르다는 것이 문제이다. 위해성평가의 실시조건을 비교해보면 ｢식품안전기본법｣의 위해성 평가 실시조건이 ｢식품위생법｣의 위해평가의 조건보다 훨씬 포괄적이다. 그렇다면 가령, ｢식품안전기본법｣상의 위해성평가의 실시조건이 충족되면 식품의약품안전처장은 ｢식품위생법｣상의 실시조건이 충족되지 않았음에도 불구하고 위해평가를 실시해야 하는 것인지? 아니면, 위해성평가의 실시조건과 위해평가의 실시조건이 모두 충족되는 경우에만 위해평가를 실시해야 하는지? 분명하지 않다는 문제가 있다. 예컨대, 평가절차 측면에서 ｢식품안전기본법｣에 의한 식품위해성평가시에는 원칙적으로 같은 법 제7조에 의해 설치된 국무총리 소속의 식품안전정책위원회의 심의를 거쳐야 하는 것으로 보이나, ｢식품위생법｣에 의한 위해평가시에는 같은 법 제57조에 의하여 설치된 식품의약품안전처장소속의 식품위생심의위원회의 심의 ‧ 의결을 거치도록 하고 있는데, 이 경우 식품의약품안전처장은 ｢식품위생법｣에 따라 식품위생심의위원회의 심의만 거치면 되는 것인지 ｢식품안전기본법｣에 따라 식품안전정책위원회의 심의도 거쳐야 하는 지가 명확하지 않은 것이다.

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21. 위해요소중점관리기준(HACCP)의 문제점

위해요소중점관리기준(HACCP)제도와 관련하여 다음과 같은 법적 문제점이 지적된다.

첫째, 위해요소중점관리기준(HACCP)제도와 관련하여 상위법인 ｢식품안전기본법｣과 하위법률사이의 연계성의 문제이다. 즉, ｢식품안전기본법｣ 제22조는 위해요소중점관리기준제도를 도입 ‧ 시행하여야 한다고 규정하고 있는 반면, ｢식품위생법｣ 제48조 제1항은 동 제도를 식품별로 정하여 고시할 수 있다고 규정하고 있는 것이다. 상위법인 ｢식품안전기본법｣이 도입 ‧ 시행을 의무화 하고 있음에도 불구하고 하위법률인 ｢식품위생법｣은 재량이라고 규정하고 있어 두 법률 간 모순이 존재한다.

둘째, 위해요소중점관리기준(HACCP)제도가 적용되는 식품의 선정 기준의 부재가 문제로 지적된다. ｢식품위생법｣상 ⅰ) 어육가공품 중 어묵 ·어육소시지, ⅱ) 냉동수산식품 중 어류 · 연체류 · 조미가공품, ⅲ) 냉동식품 중 피자류 · 만두류 · 면류 ⅳ) 과자류 중 과자 · 캔디류 · 빙과류, ⅴ) 음료류, ⅵ) 레토르트식품, ⅶ) 김치류 중 배추김치 등 7가지 식품의 경우 의무적으로 도입하도록 규정하고 있는데, 이러한 식품의 선정 기준이 무엇인지에 관하여 법령에 아무런 규정이 없다.

셋째, 위해요소중점관리기준(HACCP)제도의 시행주체를 다원화하고 있는 것이 문제이다. 종래에는 식품위생법상으로는 식품의약품안전처장(이번 정부조직 개편 이전까지는 식품의약품안전청장)이 위해요소중점 관리기준을 시행하도록 하고 있었는데, ｢식품안전기본법｣ 제22조는 관계중앙행정기관의 장으로 하여금 식품 등의 생산 ‧ 판매 등의 과정에서 식품

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록 한 농수산물을 말한다”(법 제2조 제11호)라고 정의하고 있다. 이는 동일한 성격의 제도에 대해 동일한 단속업무를 하는 등 성격이 유사함에도 불구하고 소관부처에 따라 여러 법률에서 다양하게 규율됨에 따라 규제의 혼란과 불일치가 발생한다는 문제점이 있다. 규제는 그 기준의 설정이나 집행의 전 과정이 일관성을 유지하여야 한다. 규제의 내용이 일관성이 없으면 피규제자의 법적 안정성을 보장할 수 없기 때문이다.

한편 최근 ｢유전자변형식품등의 표시기준｣(식품의약품안전처고시 제2014- 114호, 2014.4.24., 제정)이 제정되어 ｢농수산물품질관리법｣에서 유전자변형농산물, ｢식품위생법｣에서 유전자재조합식품으로 각각 사용하는 용어를 “유전자변형식품등”으로 통일하도록 규정 되었지만(같은 기준 제2조 제1호), ｢식품위생법｣에서는 여전히 유전자재조합식품이라는 용어를 사용하고 있다. 물론 고시에서 용어의 정의를 하였지만, 사업자 및 소비자에게 혼란을 줄 소지가 여전히 남아있다. 따라서 고시에서만 용어의 통일을 정할 것이 아니라, ｢식품위생법｣에서도 유전자변형식품으로 용어를 사용하도록 법률을 개정하는 것이 바람직하다.

둘째, 유전자재조합식품표시에 대하여 법률이나 법규명령 등의 전형적인 법규의 형식이 아니고, 곧바로 식품의약품안전처장에 의한 전형적인 행정규칙의 한 형태인 ‘고시’의 형식으로 발령되는 것은 위임입법의 한계와 관련하여 문제가 있다고 지적하였다.

전통적으로 고시는 행정규칙의 한 행위형식으로 이해되어 왔으나, 일반‧ 추상적 성질을 갖는 고시 또는 행정행위로서의 효력을 갖는 고시 등이 제정됨에 따라 그 법적 성질 내지 효력은 그 내용에 의거하여 결정될 수밖에 없다는 것이 일반적이다. 대법원 판례에 따르면, 「식품등의 표시기준

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위임명령에 규정될 내용 및 범위의 기본사항을 구체적으로 규정하여 누구라도 당해 법률이나 상위법령으로부터 위임명령에 규정될 내용의 대강을 예측할 수 있는가를 기준으로 판단한다. 이 경우 그 예측가능성의 유무는 당해 위임조항 하나만을 가지고 판단할 것이 아니라 그 위임조항이 속한 법률이나 상위명령의 전반적인 체계와 취지 ‧ 목적, 당해 위임조항의 규정형식과 내용 및 관련 법규를 유기적 ‧ 체계적으로 종합판단하여야 하고, 나아가 각 규제 대상의 성질에 따라 구체적 ‧ 개별적으로 검토함을 요한다

이상과 같이 살펴보았을 때 유전자재조합식품표시에 관한 것은 고도의 전문적 ‧ 기술적 사항으로 고시에 위임하는 것은 불가피하다고 할 수 있다. 그렇다고 하더라도 지금처럼 유전자재조합식품표시에 관한 거의 모든 사항을 식품의약품안전처 고시로 정하도록 한 것은 예측가능성을 보장하여야 한다는 위임입법의 한계에 비추어 문제가 있다고 할 것이다. 따라서 어떤 식품사업자들이, 어떤 식품에 대하여, 어떤 종류의 표시를 하도록 할 것인지 정도는 법률에서 직접 규정하고, 하위법령에 위임하더라도 법규명령인 대통령령이나 부령에 위임하도록 하고, 그보다 세부적인 기준이나 기술적 표시방법은 필요한 경우 구체적인 범위를 정하여 고시에 위임하는 것이 바람직할 것이다. 특히 유전자재조합식품에 대한 안전성이 과학적으로 완전히 입증되지 않았고, 소비자들의 안전에 직접적인 영향을 미칠 우려가 완전히 사라지지 않은 상황에서 매우 중요한 문제이므로 법률적 차원에서 정의되는 것이 바람직할 것이다.

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한편, 법제의 문제 외에 최근에는 GMO식품 표시제도를 현재보다 확대해야 한다는 제도 운영상의 미비점을 문제로 지적하는 목소리가 높다. 그 내용을 간략히 살펴보면, ⅰ)우리나라는 유럽 등 주요국에 비해 GMO 표시를 면제하는 예외 규정이 지나치게 많아 실제 소비자가 시장에서 GMO로 표시된 제품을 찾아보기 힘들다. ⅱ) 우리나라는 유전자 변형 DNA 또는 단백질이 검출되지 않는 ‘식품’ 즉, 최종 제품에 GMO 성분이 존재하지 않는 간장, 식용유, 당류 등과 같은 식품에 대해 표시 의무를 면제하고 있다. 따라서 국내에 수입되는 GMO 콩 · 옥수수 · 카놀라 대부분이 식용유 · 간장 · 전분당 원료로 사용되고 있지만 소비자는 이러한 정보를 전혀 알 수 없는 것이다. 실제로 GMO를 원료로 사용하고 있지만 표시가 면제되고 있는 식용유 26개 제품을 대상으로 한국소비자원이 특정 영양 성분 강화 GMO 사용 여부를 확인하기 위해 지방산 함량을 분석한 결과 수입산 유기농 카놀라유 1개 제품에서 일반품종(Non- GMO)에서는 나타날 수 없는 지방산 조성 결과 이는 유전자가 변형된 올레산 강화 카놀라를 원료로 사용했거나, 올레산 강화 GMO 콩으로 만든 제품을 카놀라유로 속여 국내로 수출했을 가능성을 배제할 수 없는 결과다. 그럼에도 우리나라는 시험 검사를 통해 유전자 변형 DNA나 단백질을 검출할 수 없는 식품의 GMO 표시를 면제하고 있어 지방산 · 전분 · 식이섬유 · 비타민 등 특정 영양성분에 변화가 발생한 GMO는 사실상 표시 관리가 불가능한 실정이다. ⅲ) 현 제도에 따르면 전 세계적으로 상업화된 18개 GMO 작물 중 7개 108개 품종만이 표시 대상이다. 나머지 11개 GMO 작물에 대해서는 어느 식품에 사용하든 소비자가 전혀 알 수 없는 것이다. 하물며 표시 대상조차 제품에 많이 사용한 원재료 5순위까지가

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한 지방자치단체가 법집행을 소홀히 하게 되는 영역을 보완하는 등 중앙기관의 역할도 필수적일 것이다. 식품의약품안전처장의 권한은 이러한 목적에서 주어진 것으로 볼 수 있다. 그렇다면, 법집행권한을 업종에 따라 지방자치단체자의 장이나 식품의약품안전처장이 배타적으로만 행사하도록 한다면, 효과적인 법집행이 이루어지지 않을 가능성이 있다. 그러나 이들 기관들이 동시에 관할권을 행사하도록 한다면 그 권한행사가 사업자나 소비자 모두에 대해 합리적으로 이루어질 수 있는 제도적 조건을 함께 마련하여야 할 것이다.

이렇게 볼 때 식품의약품안전처와 지방자치단체장 간의 권한을 배분하는 원칙을 규정하고 구체화하는 등의 법제 개선이 필요하다. 이에 대해 업종별로 배분하는 수평적인 방법 외에 사안의 긴급성이나 파급효과의 범위 등에 따라 원칙적- 보충적으로 권한을 행사할 수 있도록 하는 수직적 배분도 고려해 볼 수 있다. 참고로 영국의 경우, 식품안전법(Food Safety Act 1990)상의 집행은 원칙적으로 각 지방정부의 권한이다. 즉, 지방정부는 식품이 식품위생규정을 충족하지 못하였거나 식중독 등의 발생가능성이 있는 경우 일시적으로 해당식품을 억류(Detention), 하거나 압류(Seizure) 또는 폐기(Abolish)등의 절차를 취할 권한을 가진다. 중앙정부는 “인체의 건강에 손상을 입힐 급박한 위험(imminent risk of injury of health)이 있는 예외적인 경우에는 중앙의 주무장관(Minister)이 직접 문제된 식품관련행위 등의 금지명령과 적절한 시정조치명령을 발할 수 있도록 규정하고 있다. 규제의 실효성 확보의 측면에서 권한의 적절한 분배가 필요하다는 점을 고려하여 향후 ｢식품위생법｣개정 시 법제개선의 방향으로 참고할 필요가 있다.

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한편, 최근 각종 수입식품으로 인한 안전관련사고의 증가로 수입식품에 대한 안전성확보 역시 국가의 중요한 과제로 인식되고 있다. 그런데 현행 검사체계는 통관 단계의 검사에 주로 의존하고 있어 수입 전(前)단계 ‧ 통관단계 ‧ 유통중 사후관리로 이어지는 종합적인 안전관리시스템의 미비로 수입식품등 검사업무의 비효율성이 존재한다. 이에 정부는 국민 안심차원에서 수입식품에 대한 검사체계를 획기적으로 개편할 필요가 있다는 인식 하에，수출국 현지 제조시설에 대한 시설 확인 등의 사전관리가 현지실사 인력이나 예산 부족으로 제대로 이루어지지 못하고 있는 상황에서 수입식품 통관단계 검사만으로는 수입식품의 안전 보장에 한계가 있고, 유통식품에 대한 이력추적미비，온라인 불법판매 대책의 미흡 등으로 식품안전의 사각지대가 발생하고 있다고 진단하면서，먼저 특히 교역규모가 많은 국가들과는 상호 현지실사를 위한 협약의 체결을 추진하고，특정 지역에는 현지사무소를 설치하며，해외 제조사의 위생관리 실태를 점검하여 우수 수입업소를 지정하고, 제조원 ‧ 수입자 등 의 과거이력 ‧ 검사결과 등의 분석을 통해 수입식품등급을 분류하는 ‘사전예측 수입검사 (Predict) 시스템’을 올해 안에 구축하며，수입자 ‧ 품목 ‧ 해외제조사별 과거 법령위반 및 부적합 이력을 분석하여 수입업자의 관리 수준을 차별화하고, 수입자 책임을 대폭 강화하고 이력기반 집중검사 등을 내용으로 하는「수입식품 안전관리 특별법」제정을 입법 추진하고 있다.

수입식품의 비중이 지속적으로 증가되고 있는 상황에서，정부의 위와 같은 상황인식과 문제진단，그리고 수입식품의 안전도를 높이고 국민의 불신을 해소하려는 다양한 법정책적 계획들은 일정한 기대감을 갖게 한

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24. 위해(성)평가제도의 개선방안

과학적 증거를 바탕으로 식품의 위해가능성을 밝히고, 위험을 줄이기 위한 다양한 정책수단을 강구하는 한편 위해정보를 사전에 투명하게 공개하고 예고하고자 하는 관점에서 식품안전관리의 새로운 접근방법으로 최근, 과학적 식품안전정책을 추진하기 위한 구체적인 방법으로 위험분석(risk analysis)기법이 세계적으로 확산되고 있다는 점은 앞서 서술한 바 있다. 식품안전관리에 있어 위해성평가제도가 핵심적인 제도인 것이다.. 이러한 점을 고려하여 현재보다 좀 더 체계적으로 법제를 개선해 나아갈 필요가 있다.

｢식품안전기본법｣과 ｢식품위생법｣의 관련 규정을 볼 때，우선 양자 모두 ‘식품’의 정의를 동일하게 규정하고 있으므로，위해(성)평가 대상으로서의 식품에는 실질적인 차이가 없다고 볼 것이다. 그렇다면 ｢식품안전기본법｣상 위해성평가의 실시조건에 ｢식품위생법｣상 위해평가의 실시조건을 일치시키는 것이 바람직 할 것이다. 소비자안전을 좀 더 폭넓게 보호해야 한다는 측면에서 위해(성)평가의 실시조건이 상대적으로 포괄적인 ｢식품안전기본법｣상 위해성평가의 실시조건에 ｢식품위생법｣상 위해평가의 실시조건을 일치시키는 것이 바람직하기 때문이다. 더 나아가서는 위해성평가와 위해평가의 용어 통일이 필요하다. 앞서 논의하였듯이 동일한 목적을 가진 두 제도를 다른 용어로 명명되어야할 명확한 이유가 없는 것으로 보인다. 용어의 채택은 식품안전 관련법의 체계상 기본법이자 상위법이라 할 수 있는 ｢식품안전기본법｣에서 사용하고 있는 “위해성평가”로 통일하

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둘째, 위해요소중점관리기준(HACCP)제도가 의무적으로 적용되는 식품의 선정 기준의 부재를 문제로 지적하였다. 궁극적으로는 모든 식품에 동 제도가 도입 ‧ 적용되어야겠지만 우선적으로 적용되어야 할 식품에 관한 기준을 명확히 하는 것이 임의적용으로 인한 식품 선정 업무의 객관성 저해와 권한 남용의 우려를 방지할 수 있을 것이다.

셋째, 위해요소중점관리기준(HACCP)제도의 시행주체를 다원화하고 있어 규율체계의 혼선의 우려가 있다고 지적한 바 있다. ｢식품안전기본법｣ 제3조에 따라 “법률에 특별한 규정이 있는 경우에는 이를 제외”해 버리면 그만일 수도 있겠지만, 그 과정에서 발생할 수 있는 집행상의 혼선 내지 행정력의 낭비를 감안해야 하는 문제가 있다. 이는 현행 ｢식품안전기본법｣이 체계 조화적 관점에서 기본법 제정의 의욕이 앞서 기존의 다른 법규정들과의 정합성 도모를 소홀히 한 것은 아닌지 생각된다. ｢식품안전기본법｣은 기본법으로서의 지위를 가진다는 점에서 ｢식품위생법｣ 등의 실시법에서 규율하고 있는 규제적 조치들은 가급적 삭제하거나, 아니면 조화를 이룰 수 있도록 세밀한 조정을 가하는 입법적 개선이 필요하다.

사실 위와 같은 문제는 비단 위해요소중점관리기준에만 국한된 문제는 아니다. 이외에도 ｢식품안전기본법｣은 관계중앙행정기관의 장에게 위해식품에 대한 긴급대응방안의 마련과 필요조치의 시행(제15조)，긴급대응 필요 위해식품에 대한 생산 ‧ 판매등의 금지조치(제16조)，위해식품 등과 관련한 사업자에의 검사명령(제17조)，위해발생 내지 우려식품에 대한 생산 ‧ 판매 이력추적조사(제18조) 등을 명하고 있는데，이러한 규제적 조항들도, 예컨대 ｢식품위생법｣에 의한 식품의약품안전처장의 위해식품 등에 대한 긴급대응과 판매금지(제17조)，검사명령(제19조의4) 등의 조항과 중복되거나 그로 인해 집행상의 혼선이 야기될 우려가 있어 체계적인 조화점을 모색해야 할 필요가 있다.

최종적으로 현재 위해요소중점관리기준(HACCP)제도의 문제점은 여전히 홍보가 미흡하여 소비자들에게 제대로 인지되지 못하고 있다는 점에

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제4장 결 론

인간의 생존 유지와 건강 보호를 위하여 일상적으로 섭취하는 식품은 최소한 소비자가 생명이나 신체에 대한 위험으로부터 자유로워야 한다는 조건을 충족해야 한다. 그런 까닭에 식품이 생산되어 소비되기까지의 전 과정에서 식품의 안전성을 확보하는 것은 소비자의 건강 및 안전과 직결되는 문제로서 최상위의 공익 중의 하나이고, 국가는 소비자의 건강과 안전을 지키는 막중한 책임을 감당하고 이를 담보하기 위하여 식품안전법제와 시스템의 보완 ‧ 개선에 진력해야 한다. 이러한 문제의식으로 출발한 본 연구의 결과는 다음과 같이 요약할 수 있다.

본격적인 식품안전규제법제의 개선방안에 관한 논의에 앞서 우선, 식품소비자의 주권을 실현하기 위한 전제 조건으로서, 기본권에 관한 소비자 권리를 설명한 다음, 소비자의 8대 권리 중에서 특히 식품소비자의 안전권에 관한 법적 근거를 도출하였다. 그리고 국가의 기본권 보호의무를 통해 소비자안전 보호의무를 이론적으로 정립하였다. 이하는 주요 연구결과를 요약한 것이다.

첫째, 소비자의 개념은 여러 법령이나 헌법재판소 판례의 표현을 근거로 할 때 ‘국민일반’의 의미를 가지는 즉, 소비자와 국민은 같은 지위를 가진다고 정의하였다. 이러한 소비자는 사업자와의 거래에 있어서 반드시 경제적 합리성에 의해서만 행동하지 않는 약점이 있다는 특성이 있고, 따라서 과실책임의 원칙과 사적자치의 원칙이라는 근대민사법의 원리만으로 소비자문제를 제대로 해결할 수 없다.

둘째, 소비자보호는 앞서 지적한 소비자의 특성에 기인하여 공법적 접근 즉, 행정적 규제가 필요하다는 점을 지적하였다. 행정적 규제를 통하여 보호해야 할 대상으로 소비자가 인간다운 생활을 영위하기 위하여 공정한 가격으로 양질의 상품이나 용역을 적절한 유통구조를 통해 적절한 시기에 구입 ‧ 사용할 수 있는 권리인 소비자권리(consumer right)를 개

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념적으로 정의하였고, 그 헌법적 근거는 ｢헌법｣의 여러 규정에서 도출된다. 이러한 소비자권리는 대사인적 ‧ 대국가적 효력을 동시에 가지며, 이는 실정법인 ｢소비자기본법｣에 소비자의 8대권리로 구체화되고 있다.

셋째, 소비자의 권리 중 핵심이라 할 수 있는 소비자의 안전권은 물품 및 용역의 이용과 관련하여 발생할 수 있는 제반 위해로부터 소비자의 생명 ‧ 신체 및 재산상의 손실을 최소화할 수 있는 유 ‧ 무형의 제반시스템 및 조치를 말한다고 개념정의 하였다. 이러한 소비자안전권의 헌법적 근거는 역시 ｢헌법｣ 규정 전반에 걸쳐 도출할 수 있다. 그리하여 기본권으로서 소비자의 안전권과 관련하여 헌법상 생명권에 대해서는 인간의 존엄에 바탕을 둔 기본권의 전제로서 헌법 제10조를 근거로, 신체의 불가침에 대해서는 제12조 제1항을 근거로 출발할 수 있다. 그러나 한편으로는 소비자 안전권을 국가의 기본권보호의무의 차원에서 소비자인 국민의 안전을 보호해야하는 국가의 안전과제(임무)로부터 도출할 수도 있다.

다음으로 소비자의 안전권과 관련하여 가장 밀접한 관련이 있으며 위해 발생시 생명 ‧ 신체에 직접적인 영향을 미칠 수 있는 소비자안전 분야에서 가장 주목을 받고 있는 분야인 식품의 안전과 관련하여 우리나라와 외국의 식품안전규제법제의 현황에 대해 살펴보았다. 주요 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 식품안전의 확보를 위해 식품안전정책의 기본원칙은 푸드체인 일괄관리(Farm to Table) 원칙, 과학적 근거 원칙, 사전예방 원칙 등이 있다. 한편, 식품안전규제법제의 체계화 기준으로 행정체계를 3가지로 유영화 했다. 이 중에서 소비자중심의 행정조직체계는 위험분석체계에 따라 식품안전 행정체계를 구축하는 것이다. 행정조직은 다원형, 단일형, 통합형 등 3가지로 구분할 수 있는데 이는 위험관리와 위험평가의 업무가 통합되는지 독립되는지의 문제와 유기적 관계를 맺고 있다.

둘째, 우리나라 식품안전관리체계의 특징을 살펴보았다. 그 특징으로는 먼저, 여러 기관에 분산되어 있던 식품안전정책을 종합적이고 체계적으로 추진하기 위해 2008년 ｢식품안전기본법｣을 제정하여 시행하고 식품안전정책의 조정업무를 하는 심의기관으로서 식품안전정책위원회가 설치되어

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운영되고 있다. 둘째, 종래 품목별 ‧ 단계별로 다양하게 분산되어 있던 다원적 구조에서 식품안전관련법과 식품안전 행정관리의 체계가 식품의약품안전처를 중심으로 관리와 감독 기능이 통합된 일원적 ‧ 통합적 구조로 전환되었다. 셋째, 식품안전규제의 새로운 접근방법인 위험분석기법(risk analysis method)관점에서 보면, 위험평가기관과 위험관리기관이 서로 독립적으로 업무를 수행하지 않고 동일한 기관에서 업무를 수행하는 통합된 형태를 취하고 있다.

셋째, 우리나라 식품안전규제수단에 대해서 ｢식품안전기본법｣과 ｢식품위생법｣을 중심으로 현황을 검토하였다. 식품표시제도에 있어서는 특히 ｢식품위생법｣이 규율하는 유통기한 또는 품질유지기한 표시제도와 유전자재조합식품 표시제도에 대해 의의, 법적근거, 법률관계를 살펴보았다. 위해요소중점관리기준(HACCP)제도에 대해서도 도입배경, 의의, 법적근거, 법률관계를 살펴보았다. 과학적 근거 원칙에 따라 도입된 위해분석제도의 실정법상 표현인 위해(성)평가제도에 대해서도 의의, 법적근거, 법률관계를 살펴보았다. 마지막으로 식품검사제도에 대해 마찬가지로 의의, 법적근거, 법률관계를 검토하였다. 이러한 검토를 바탕으로 일본, 미국, EU 등 외국의 식품안전규제법제에 대해 살펴보고 시사점을 도출하였다.

마지막으로 우리나라 식품안전규제법제의 문제점을 지적하고 개선방안을 제시하였다. 개선방안을 중심으로 연구결과를 요약하면 다음과 같다.

첫째, 식품안전기본법이 기본법으로서의 기본이념과 지도원리의 내용이 미흡함을 지적하고, 일본의 ｢식품안전기본법｣이나 EU의 ｢일반식품법｣ 또는 우리나라의 ｢환경정책기본법｣ 등을 참조하여 기본이념을 명확하고 구체적으로 선언할 필요성이 있다.

둘째, 식품안전정책위원회는 위험평가업무와 위해평가업무를 모두 수행

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하는 통합적인 형태이다. 그러나 위험평가업무는 기본적으로 과학적 근거에 충실해야 하며, 중립성의 확보가 무엇보다 필요하다는 점에서 두 업무는 일본의 경우처럼 분리되는 것이 바람직하다. 장기적으로는 분리되어야 하겠지만, 현실적으로 어렵다면 현 제도 내에서 중립성을 확보할 수 있도록 방안을 모색할 필요가 있을 것이다.

셋째, 유통기한표시제도는 식품자원의 낭비를 초래하고, 소비자안전에 오히려 위해가 될 수 있는 경우가 있기 때문에 개선이 필요하다. 개선방안은 소비기한제도를 도입하여 유통기한표시와 병기하도록 하는 등 소비자의 알권리 확보와 선택권 보장을 할 수 있는 방향으로의 제도 개선이 필요하다.

넷째, 유전자재조합식품표시제도에 대해서 일반법인 ｢식품위생법｣과 ｢농산물품질관리법｣ 간 명칭과 다른 점을 ｢식품위생법｣에서 사용하는 용어로 통일하여 수범자의 혼란을 방지해야 한다. 그리고 동 제도에 대해 표시에 관한 거의 모든 사항을 식품의약품안전처 고시로 정하도록 한 것은 헌법상 위임입법의 한계에 비추어 문제가 있기 때문에 어떤 식품사업자들이, 어떤 식품에 대하여, 어떤 종류의 표시를 하도록 할 것인지 정도는 법률에서 직접 규정하고, 하위법령에 위임하더라도 법규명령인 대통령령이나 부령에 위임하도록 하고, 그보다 세부적인 기준이나 기술적 표시방법은 필요한 경우 구체적인 범위를 정하여 고시에 위임하는 것이 바람직할 것이다.

다섯째, 위해요소중점관리기준(HACCP)제도는ⅰ) 상위법인 ｢식품안전기본법｣이 도입 ‧ 시행을 의무화 하고 있음에도 불구하고 하위법률인 ｢식품위생법｣은 재량이라고 규정하고 있어 두 법률 간 모순이 존재하는데, ｢식품안전기본법｣의 규율태도가 바람직하므로 이를 기준으로 모순을 해결해야 한다. ⅱ) 의무적으로 적용되는 대상 식품에 대해 선정의 기준을 법적으로 마련할 필요가 있다. ⅲ) 제도의 시행주체가 ｢식품안전기본법｣과 ｢식품위생법｣에서 각각 다르게 정하고 있어 규율체계의 혼선 우려가 있다. 따라서 기본법의 지위를 가지는 ｢식품안전기본법｣을 기준으로 ｢식품위생

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법｣에서 규율하는 내용들이 조화를 이룰 수 있도록 입법적 개선이 필요하다.

여섯째, 위해(성)평가제도에 대해서 ｢식품안전기본법｣과 ｢식품위생법｣에서 각각 위해성평가와 위해평가라고 다른 용어로 규정되어 있는 점과 그 실시조건이 규율체계상 일치하지 않아 혼란이 있을 수 있으므로, 용어와 실시조건을 ｢식품안전기본법｣에 맞추는 것이 합리적이다.

마지막으로, ｢식품위생법｣상 식품검사제도는 법률상 권한의 중첩으로 규제의 실효성 확보가 미흡하다는 문제점을 지적하였고, 식품의약품안전처와 지방자치단체장등(시 ‧ 도지사 또는 시장 ‧ 군수 ‧ 구청장)의 적절한 권한분배를 통해 규제의 효율성 확보방안을 제시하였다. 또한 수입식품 검사제도와 관련하여 현행 검사체계는 통관 단계의 검사에 주로 의존하고 있어 수입전단계 ‧ 통관단계 ‧ 유통중 사후관리로 이어지는 종합적인 안전관리시스템의 미비로 수입식품 검사업무의 비효율성이 존재한다는 점에 대해 개선이 필요하다.

식품의 위생 내지 안전에 대한 요구는, 식품의 섭취를 통하여 생존과 건강을 유지해야 하는 국민들로서는 최소한의 요구라고 할 것이다. 이것은 식품안전에 관한 법제와 식품안전을 관리하는 당국이 언제라도 이러한 엄중한 요청에 귀 기울이고 보다 진지한 자세와 의지로서 식품안전업무에 임하여야 할 이유가 된다. 이러한 측면에서 본 연구자가 소비자단체에 몸담으면서 우리나라 식품안전 관련법제의 미비점으로서 보완이 절실하다고 생각했던 부분에 대해 법제의 도입을 제안하는 것으로 마무리 하며, 이에 대한 자세한 연구는 향후 연구과제로 남겨두고자 한다.

현행 식품안전기본법과 식품위생법 등에는, 식품과 관련하여 사업자와 소비자 간 발생할 수 있는 식품안전분쟁에 관하여, 이를 해결할 수 있는 전문적인 법적 절차가 규정되어 있지 않다. 환경분쟁조정이나 의료사고 분쟁조정 등의 예에서 볼 수 있듯이, 소송을 통한 개별적 차원의 분쟁해결이 과도한 노력과 비용, 장기간의 시간이 소요되는 점 등을 감안하여 국가가 법률을 제정하여 분쟁조정제도를 정식 도입하고 해당 전담기관이

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소송 전 단계에서 이를 비교적 간이 ‧ 신속 ‧ 용이 ‧ 저렴하게 해소해 냄으로써 국민의 권익 증진과 함께 사회적 분쟁의 조기해결에도 기여하고 있는 것처럼, 다수의 식품관련업체와 모든 국민이라고도 할 수 있는 식품소비자들간의 다양하고 복잡한 식품안전분쟁을 국가가 조정의 절차와 방법에 기하여, 전문적으로 간이하면서도 신속하고 저렴하게 해결해 주도록 관련 법제를 도입하는 것이 바람직하다.

종래 정부도 보건복지부를 중심으로 식품안전기본법(안)을 최초 구상하는 단계에서는, 식품안전분쟁조정제도를 법안에 도입하는 방안을 구체화하여 입법예고까지 했던 적이 있다. 당시에는 여러 가지 사유로 동 제도의 도입을 유보한 것으로 추측되는데, 이제 본격적인 식품안전분쟁조정제도의 도입을 재검토할 때가 되었다. 식품사고 관련 집단소송제의 도입이 일부의 요구에도 불구하고 복잡하고 쉽지 않을 것이라는 관점에서 볼 때, 분쟁조정제도의 도입은 식품소비자 피해의 구제라는 절실한 문제를 해결할 수 있는 현실적이면서도 좀 더 실현가능한 수단이기 때문이다.

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